Gobierno electrónico, modernización y probidad en Iberoamérica.

Por José Luis Tesoro Introducción La mayor parte de los países de Iberoamérica transitó, durante las últimas décadas, sucesivos procesos de “reforma” y “modernización” dirigidos a mejorar la eficacia, eficiencia y calidad de la gestión pública. Los resultados manifiestos de dichos procesos resultan altamente heterogéneos. Algunos países han logrado que sus administraciones públicas contribuyan al paulatino desarrollo de las respectivas comunidades. Otros, en cambio, exhiben administraciones públicas que aparecen como rémoras para eventuales iniciativas de desarrollo. Algunos dirigentes gubernamentales, inquietos por un manifiesto escepticismo social y fascinados por la imagen de modernidad y “transparencia” que suele proyectar la provisión de información y servicios a través de tecnologías de información y comunicación (TICs), parecen percibir al “gobierno electrónico” (en adelante: e-Gob) como un “armonioso” sucedáneo de la reforma y modernización de la gestión, dado que permite inducir una ilusoria sensación de cambio sin poner en evidencia los vicios en los valores, estructuras y procesos de las burocracias públicas. En esta nota procuraremos mostrar: a) algunos de los factores que bloquean o inhiben, desde la perspectiva ciudadana, la efectividad de los procesos de reforma, modernización y e-Gob, y b) la necesidad de un liderazgo que, sintetizando auténticos valores e intereses ciudadanos, sustente una interacción coordinada y sinérgica de reforma, modernización y e-Gob. 1.- Reforma y Modernización: fantasías vs. realidades Los términos “reforma” y “modernización” connotan la incorporación de concepciones, técnicas e instrumentos para que el Estado sirva más y mejor a la Sociedad. Dado que es usual distinguir entre “reforma del Estado” y “modernización administrativa”, delinearemos ambos conceptos: a) La “reforma del Estado” (o “reforma estructural” o de “primera generación”) se dirige a lograr un Estado más eficaz y eficiente en el cumplimiento de sus funciones “genuinas”, operándose comúnmente a través de recetas jurídicas y financieras para recortar competencias y funciones, así como para privatizar, desregular o descentralizar servicios. b) La “modernización administrativa” (o reforma de “segunda generación”), se dirige a ubicar al usuario (“beneficiario”, “ciudadano” o “cliente”) como centro de la gestión pública, procurando inducir lógicas gerenciales a través de recetas socio-tecnológicas para racionalizar, reestructurar, reingenierizar, reinventar, realinear y reconceptualizar prestaciones. Con prescindencia de la referida distinción, en adelante hablaremos de “reforma y modernización” (RyM) para referirnos a procesos relativamente orgánicos dirigidos a aumentar la eficacia, eficiencia, calidad y controlabilidad de: a) las competencias y funciones del Estado y sus instituciones, b) las estructuras organizativas, c) los sistemas de planeamiento, programación, presupuesto, control y evaluación, d) la gestión de la capacidad y del potencial de los agentes estatales, e) la gestión de información, f) la gestión financiera, g) los procesos y prestaciones, h) la atención a usuarios, i) las compras y contrataciones, y j) los marcos normativos, regulatorios y reglamentarios Una mirada retrospectiva de la trayectoria de la RyM, en varios de nuestros países, permite inferir que la mayor parte de las iniciativas tuvieron el propósito implícito de sortear entornos turbulentos dentro de la inercia político-administrativa. En general, su volátil ejecución no implicó confrontaciones significativas entre: a) la “racionalidad técnica”, fundada en valores como eficacia, eficiencia, equidad, calidad, responsabilidad, control, transparencia; y b) la “racionalidad política” que, afín a las motivaciones del poder, suele priorizar la preservación de espacios de privilegio, arbitrariedad, opacidad, prebendismo y clientelismo Por otra parte, los sucesivos ciclos de RyM transcurrieron sin tan siquiera insinuar problemas sistémicos de fondo, tales como: a) el constante deterioro de la probidad pública, b) la continua pérdida del valor cívico de la función pública, y c) la creciente indiferencia, resignación o tolerancia ciudadana respecto de los vicios de la gestión pública. Dado el profundo arraigo de la denominada “racionalidad política” en los elencos gubernamentales, con la anuencia de vastos sectores sociales de nuestros países, los intentos reformistas y modernizadores tendieron a diluirse una vez logrados ciertos efectos escénicos resaltadores de cambios cosméticos (comúnmente de alto costo) y encubridores de ineficacia, ineficiencia y arbitrariedad. En los referidos escenarios se insertaron -hace ya una década- las fantasías y las primeras aplicaciones de e-Gob, como panacea para: a) mejorar la información, la comunicación y la prestación de servicios a través de las TICs y su convergencia (Internet, telefonía fija y móvil, fax, correo postal, radio y TV). b) proveer más y mejores prestaciones a los ciudadanos, c) adicionar productividad, calidad y valor a los servicios, d) reducir el costo (en dinero, tiempo y ánimo) de tramitaciones del público, e) resolver trámites, consultas, reclamos y sugerencias “en línea”, f) aumentar la transparencia de la gestión pública, g) aumentar la participación ciudadana, y h) aumentar la calidad y reducir el costo de las transacciones dentro del Estado. La evidencia empírica, en varios de nuestros países, permite inferir que las iniciativas de e-Gob tampoco habrían afectado la inercia administrativa, manteniéndose incólumes –tras nuevos efectos escénicos- amplios espacios de ineficiencia, opacidad y arbitrariedad. 2.- Factores críticos para el desempeño del e-Gob Diversos estudios comparativos (1) resaltan un conjunto de factores comunes a los países más destacados en e-Gob en el entorno global y regional. Dichos factores, calificados como “críticos” para el desempeño del e-Gob, son los siguientes: a) Reforma y Modernización de la gestión pública Los programas de e-Gob se insertan, como herramientas estratégicas, en programas de RyM que promueven el rediseño, la reorganización y la reingeniería de estructuras y procesos, y que -a su vez- facilitan el desarrollo del e-Gob. b) Integridad Las estrategias y programas de e-Gob se integran en visiones político-estratégicas dirigidas a lograr transformaciones sociales profundas y sustentables -“Sociedad de la Información y del Conocimiento” (SIC)- interactuando con estrategias de desarrollo humano, integración social, inclusión digital, innovación, competitividad, conectividad y participación ciudadana. c) Liderazgo gubernamental Las visiones y estrategias de e-Gob, como componente de la SIC, son promovidas –de manera manifiesta y tangible- por un liderazgo gubernamental de alto rango y prestigio. d) Compromiso institucional Los programas de e-Gob se sustentan en compromisos institucionales y planes concertados de mediano plazo, con participación del sector privado, universidades y organizaciones de la sociedad civil. e) Centralidad del ciudadano Los programas de e-Gob se encuadran en un manifiesto compromiso por proveer prestaciones que respondan auténticamente a las necesidades, preferencias y expectativas de los destinatarios, con adecuada segmentación y participación. f) Comunicación Los programas de e-Gob y de SIC son difundidos a través de acciones sistemáticas y perseverantes de comunicación acerca de las visiones, estrategias y beneficios, así como de evaluación, estímulo e intercambio de experiencias. g) Democratización y participación Las iniciativas de e-Gob se insertan en programas dirigidos a promover y ampliar las posibilidades de participación ciudadana, mediante la información, la consulta y la intervención en decisiones de política pública y en la agenda legislativa. 3.- e-Gob y RyM: la evidencia empírica Con base en evidencias empíricas, podemos afirmar que las iniciativas de e-Gob no pueden alcanzar resultados significativos si no están sustentadas en estrategias y acciones sistemáticas de RyM. Para ilustrarlo con un ejemplo, reseñaremos algunos hallazgos emergentes del análisis de factibilidad del programa "Orientación, Información, Reclamos y Trámites con el Estado" ("OIRTE"), impulsado en la Argentina –hacia mediados del año 2000- por la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) del Poder Ejecutivo Nacional. El programa "OIRTE" estaba dirigido a estimular, promover y generalizar progresivamente las transacciones "en línea" por parte de la ciudadanía en organismos de la Administración Pública Nacional (APN), con el propósito central de reducir los traslados, recorridas, esperas, incomodidades, demoras y gastos que habitualmente padecen quienes deben realizar trámites en organismos públicos (aunque también en diversas instituciones privadas) para obtener información u orientación, adquirir o retirar formularios, sufragar aranceles, certificaciones o sellados, entregar documentación, averiguar el estado de los trámites y para recibir lo requerido, con significativos costos explícitos, implícitos, ocultos, directos, indirectos y de oportunidad. A requerimiento de la JGM, el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) realizó un estudio de factibilidad del programa OIRTE, con base en una muestra intencional de noventa (90) organismos de la APN que fueron seleccionados por exhibir un conjunto de trámites aptos para concretarse por vía telemática. Los elementos de juicio provenientes de dicho estudio (2) permitieron inferir que: a) los mayores avances en términos de digitalización y acceso telemático se verificaban en los sistemas de recaudación, en función de perentorias exigencias fiscales, b) las características de los procedimientos de tramitación, en la mayor parte de los organismos, respondían notoriamente a compartimentos, limitaciones, conveniencias y arbitrariedades burocráticas, por encima -o con virtual prescindencia- de las necesidades de los usuarios; habilitando implícitamente amplios márgenes de discrecionalidad y vías colaterales de "facilitación” (“gestores”, “activadores”, “quioscos” o “peajes”), c) la eventual aplicación de las técnicas de e-Gob sólo podía quedar acotada a: i) informar la ubicación de las unidades de atención, sus horarios, requisitos y aranceles, ii) asignar turnos para atención presencial; iii) proveer digitalmente formularios o programas informáticos para iniciar los trámites, y iv) emitir digitalmente constancias carentes de validez probatoria; d) en la generalidad de los casos, la posibilidad de efectuar trámites por vía telemática requeriría modificaciones sustanciales en: i) el plano político-institucional, ii) la estructura organizativa, iii) la estructura normativa, iv) las pautas culturales de los agentes públicos y de los usuarios, v) los incentivos y los intereses colaterales, vi) los procesos y estructuras de prestación, vii) los procedimientos de tramitación, y viii) los sistemas informáticos. A través de un conjunto de entrevistas realizadas posteriormente para verificar la sustentación y alcance de las referidas inferencias, pudo vislumbrarse que el panorama percibido por funcionarios y agentes de varios organismos relevados, acerca de la viabilidad y factibilidad de telematizar prestaciones, resultaba aún más crítico que el diagnosticado. Los hallazgos de este caso, que representa sólo una pequeña muestra de los indicios empíricos disponibles en la materia, permiten clarificar algunas de las limitaciones de la RyM y del e-Gob frente al contundente impacto de los condicionantes político-burocráticos, normativos y culturales que afectan la calidad de vida de los ciudadanos en sus transacciones con la Administración. 4.- El factor determinante del desempeño Reiteramos aquí nuestra hipótesis de que el factor primordial que condiciona la calidad de los productos, resultados e impactos de los procesos de RyM y de e-Gob es la variable Probidad Pública, que definimos como “propensión exhibida por los integrantes de los poderes del Estado para servir a las personas como sujetos de garantías, derechos y deberes” (3). Dado que la variable Probidad Pública determina la sustentación axiológica, ética y cívica de las iniciativas de RyM y de e-Gob, contribuye centralmente a explicar el desempeño de las mismas desde la perspectiva ciudadana. Con base en el valor de la variable Probidad Pública, las visiones de RyM y e-Gob podrían polarizarse en dos categorías extremas: a) visión centrada en los “ciudadanos”, y b) visión centrada en los “aliados”. En países donde predomina una visión centrada en los “aliados” (ya sea corporaciones, camarillas o pandillas enclavadas en los poderes del Estado) los discursos sobre RyM, e-Gob y SIC suelen aparecer como artificiosas y extemporáneas metáforas dirigidas a ocultar –tras un pretendido “protagonismo” de las tecnologías- que los valores, actitudes y prácticas gubernativas están en conflicto con los intereses del ciudadano. En casos extremos, cabría preguntar: ¿Qué credibilidad pueden inspirar tales discursos cuando, desde el propio Estado, se procuran “naturalizar” disvalores como la deshonestidad, la impunidad, la intolerancia y la violación del orden jurídico en favor de de intereses parasitarios?. Las iniciativas de RyM, e-Gob o SIC se constituyen en meros rituales cosmético-tecnológicos si no están integradas a una auténtica evolución axiológica, ética, político-institucional y cultural que supedite la Administración a los intereses y necesidades de los ciudadanos, y no a éstos a los arbitrios y condicionamientos de los aparatos político-burocráticos enclavados en el Estado. Las enmarañadas, vetustas y renovadas malformaciones que exhiben varias administraciones iberoamericanas sólo podrán sanearse, paulatinamente, a través de un proceso intergeneracional, sustentado en la coherencia, la consistencia y el ejemplo. La condición básica para iniciar dicho proceso reside en una auténtica vocación ciudadana por instaurar la Probidad Pública como valor primordial en las lógicas, actitudes y conductas de los poderes del Estado y de las instituciones que rigen la vida en sociedad. Referencias: (1) Ver, por ejemplo, Orrego Larraín, Claudio: Los caminos hacia el E-Gobierno: estrategias y recomendaciones// En Rodrigo Araya Dujisin y Miguel A Porrúa Vigón (Editores): América Latina Puntogob: Casos y tendencias en Gobierno Electrónico, Coedición FLACSO Chile/AICD-OEA, Santiago de Chile, 2004, pp. 41-54. (2) Argentina. Instituto Nacional de la Administración Pública: “Estudio de factibilidad técnica y económica del Programa OIRTE:”, Buenos Aires, Oct. 2000. (3) Algunos antecedentes de este análisis pueden hallarse en Tesoro, José Luis: “El gobierno electrónico en la Argentina: indagación comparativa y apreciación estratégica”, “El desarrollo del gobierno electrónico en la Argentina: percepción externa, sensación interna y evidencia fáctica”, “La probidad pública como determinante de la calidad del Gobierno Electrónico: hallazgos empíricos y escenarios distópicos” Portal INFOLEG (Ministerio de Economía y Producción, República Argentina) Actualidad en Derecho y Nuevas Tecnologías, Feb.-Mar. 2004. http://www.infoleg.gov.ar/basehome/actualidad.htm