El Dr. Ramón Gerónimo Brenna y su visión sobre el marco jurídico del gobierno electrónico.

Nora Chaponick ha entrevistado al Dr. Ramón Gerónimo Brenna quien nos expone su visión sobre aspectos jurídicos del gobierno electrónico. El Dr. Brenna es abogado (graduado con diploma de Honor de la UBA), Magister en Ciencia de la legislación por la Universidad de Pisa, Director de los equipos técnicos del “Digesto Jurídico Argentino” y Presidente de “Argenjus”.
Es además profesor de la Maestría en Teoría y Práctica de la elaboración de normas jurídicas y en el Programa de Actualización en Derecho Informático de la Facultad de Derecho de la UBA, en la Maestría de Nuevas Tecnologías para la justicia de la Universidad Nacional de Lanús, en la especialización en Derecho Informático, de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del Rosario y de la Universidad Católica Argentina.
El Dr. Brenna, ha ocupado distintos cargos públicos de responsabilidad en la Presidencia de la Nación, en el Congreso de la Nación y en la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Es autor de numerosos trabajos y publicaciones en el país y en el extranjero.

DdE: Dr. Brenna, ¿cuál es para Ud. el papel de la información on line en la Administración Pública y qué relación tiene esta pregunta con el gobierno electrónico?

El gobierno electrónico, como Ud.. ya sabe, es visto por muchos como una gran oportunidad tecnológica para la reforma de las relaciones de los poderes del Estado y los ciudadanos. Supone, por supuesto, costos importantes respecto de la implantación de la infraestructura y de la formación de los recursos humanos necesarios para su desarrollo. 

Implantación porque, obviamente, para que haya gobierno digital tiene que haber una infraestructura implantada de tecnología de información y comunicación, redes ópticas, trazos en el ejido de una ciudad, en el ejido de una provincia, en el Estado nacional y todo ello tiene que estar integrado para permitir este desarrollo del gobierno digital. y, además es fundamental la formación de los recursos humanos, porque de nada nos serviría tener la tecnología de punta, si no tenemos recursos humanos que puedan estar capacitados para operarlas y trabajar con ellas.  

Como esto es así, como hay un costo importante en la implantación, en la infraestructura y la formación de los recursos humanos y, como este coste implica una inversión importante por parte del Estado para afrontarla, decimos que el gobierno digital se justifica, en realidad, si implica una mejora notable en la relación administración pública -  administración pública y de ésta con las empresas y con los ciudadanos.

DdE: ¿Se justifica en su concepto ese costo que supone el gobierno digital?

Se justifica si hay mejora en el servicio. El triángulo de relaciones al que me he referido en su anterior pregunta, debe expresar, necesariamente, una mejora visible, una mejora visible en las prestaciones recíprocas. Mejora notable, mejora visible. Porque si no fuese así, el gobierno digital carecería de sentido, de justificación. Hacer las mismas cosas, sin rectificar malas prácticas, sin brindar mejor servicio a los ciudadanos, y además más caras, o adicionando costos a los procesos, no sería justificable.

DdE: Podría decirnos en su opinión, ¿por qué supedita la existencia del gobierno digital a un marco jurídico? ¿en qué consiste la “adecuación”?

Hablamos de gobierno digital e inmediatamente tenemos que pensar en marco jurídico ¿Por qué esto? Porque todo lo que hace el Estado necesita de una norma. Su obrar es administrativo, es un obrar sub-legal. No hay nada en el obrar administrativo del Estado que se pueda hacer, sin que exista una norma que diga cómo y por qué se hace eso. Entonces, la consecuencia natural que debemos traer a colación es: es imposible pensar en gobierno digital sin pensar en su marco jurídico.  

DdE: ¿Esta interacción o integración del Estado con los ciudadanos, importa a su juicio más problemas que ventajas o viceversa?

La integración con los ciudadanos por parte del Estado, utilizando redes de información y comunicación aporta muchas ventajas y algunos problemas. Y esto deviene de que las administraciones en general, en cualquier país y en el nuestro, por supuesto, el nuestro no es la excepción, son muy celosas de sus datos.

No existe la cultura de compartir los datos. Cada uno intenta poseer sus propios datos; por ejemplo, en el orden nacional, la Aduana tiene los suyos, la Justicia tienes lo suyos, Salud tiene los suyos y no hay una idea, no hay una cultura de compartir, de  colaborar, de consensuar y a partir de ahí, mejorar la prestación del gobierno.

DdE: Si lo interpreto bien, estamos hablando de compartimentos estancos, y Ud. le atribuye al consenso una importancia fundamental para que dejen de ser tales?

Efectivamente. Hay una dificultad importante porque muchos han pensado: ¿por qué uno, ante la utilización de la tecnología de información que pudiera implementar el Estado para prestar un servicio, debe recorrer tantas oficinas, tecnológicamente hablando, como antes las recorría a pie, de una administración a otra, para hacer los trámites en el mundo común que conocemos?

Y, algunos, más ambiciosos, han pensado que podría haber, sin necesidad de una gran infraestructura, un gran clearing de datos, que sin que hubiera que construir una superestructura con todas las administraciones actuales, para unir allí los datos que permitieran actuar sobre una sola administración.

Han pensado que sería razonable que, dado que el uso de las tecnologías de la información y la comunicación lo permiten, alguien pudiera ir a un solo lugar, a un solo sitio, a una sola ventanilla electrónica, con la condición que fuera transparente, y hacer allí cualquier trámite que tuviera que realizar con el Estado nacional, con los Estados provinciales o con los Estados locales o con cualquier oficina pública, y que estos reconocieran dicho trámite.

DdE: La observación que cualquier persona puede hacer de la cantidad infinita de tareas similares que se realizan en muchos organismos del Estado, no pareciera un pensamiento demasiado descabellado...

Quizás todavía estamos un poco lejos de eso y, en realidad, en el proceso lo que se ve es algo distinto; más bien se están repitiendo de algún modo en la construcción del gobierno digital, estos compartimentos estancos. Y éste es un tema sobre el cual se impone una profunda reflexión, porque no creo que sea el mejor camino.  

DdE: De qué manera influye la existencia de estos compartimentos estancos en los costos que asume entonces el Estado en representación de los contribuyentes? Por qué de esto se trata, no? que estos costos los pagamos entre todos...

Todas las transacciones entre el Estado y los ciudadanos requieren de normas y regulaciones. Este es un tema que quiero remarcar, porque muchas veces pasa desapercibido: hablamos de la infraestructura; hablamos de la formación de los recursos humanos, aunque no creo que ése sea el tema más hablado, pero sí es un tema para mí central. Hablamos de la tecnología que tenemos que predisponer, pero pocas veces pensamos en el marco legal. Y el marco legal puede obstar a toda la tecnología.

Puede ser que nos ocurra que si no pensamos en él, lleguemos a tener montada toda la infraestructura, tengamos los procesos, se haya hecho la reingeniería de los procesos, estemos en capacidad de prestar el servicio al ciudadano y no podamos hacerlo, porque no tenemos el marco jurídico adecuado para que esto sea válido.

Por lo tanto, necesitamos siempre un marco y un soporte. Y de ese marco y de ese soporte, es de lo que estamos hablando.

Fíjese en por qué esto es importante. Cuando un funcionario obra de acuerdo con el marco regulatorio, con un marco jurídico y, el ciudadano interactúa con el Estado, ambos deben cumplir esas normas, de tal modo que no pueden escaparse de esa relación.

DdE: ¿Estamos hablando de transparencia?

En alguna manera sí El funcionario obra de acuerdo con las normas vigentes y los ciudadanos se atienen a esas normas para relacionarse con el Estado. Si el ciudadano no se atiene a ellas, sufre pérdidas; no le es reconocido el derecho que está pretendiendo hacer valer o, no se le acredita el pago o, no se le da por cumplida una obligación impositiva o registral, o de familia si es, por ejemplo, un nacimiento.

Y si el funcionario que está interviniendo en esta relación con el ciudadano no se atiene al marco jurídico, entonces puede malversar, puede incumplir sus deberes de funcionario público y, por lo tanto, puede ser sancionado o penado. Y esta es la verdadera importancia del marco jurídico.

Pensemos que cuando estamos hablando de gobierno digital, estamos hablando de estas prestaciones, de estos servicios, de estas comprobaciones, que el Estado hace sobre la vida de nosotros, los ciudadanos. Y nosotros realizamos todos estos trámites para cumplimentar y acreditar determinados hechos o factores de nuestra vida.  

DdE: Si volvemos a la importancia que Ud. le atribuye al consenso para romper con los compartimentos estancos, se me ocurre entonces que éste es vital a la hora de legislar. ¿lo considera así?

Sin duda. Veamos un ejemplo. Gobierno digital, documento digital, firma digital forman un trípode inescindible. Y si no logramos establecer un consenso para que cada una de estas cosas signifique lo mismo para las partes que intervienen, no hay posibilidad de avanzar. 

Las transacciones electrónicas,  es decir, las transacciones digitales para el gobierno digital, implican tener resuelto el problema fáctico de los documentos electrónicos y de las firmas digitales. Y de las firmas electrónicas y digitales. En el mundo del papel, el mundo en que vivimos hoy, el mundo en el que nos estamos desenvolviendo en este momento, los documentos son escritos sobre papel y firmados en forma manuscrita. De puño y letra, dicen las leyes.  

Se firma de puño y letra. La firma hológrafa, el documento papel. Y es tan fuerte esa cultura del papel, que el papel como soporte de los datos nos llevó durante siglos a otro proceso muy conocido por nosotros, con el cual nos sentimos muy a gusto, que es el de la certificación. Una administración emite constancias fehacientes, certificados con firmas, sellos de los funcionarios, en relación a datos que se refieren a un ciudadano determinado.  

Certificado que puede ser un certificado de buena conducta, que se necesita para conseguir un empleo; puede ser un certificado de pago de impuestos, para quedarse tranquilo que se cumplió con el fisco, para no ser perseguido por la AFIP; de propiedad, cuando se quiere acreditar que un inmueble es propiedad de alguien o cuando ese alguien necesita transferirlo a otro, para que esto se registre. Existen una infinidad de declaraciones, de certificaciones que el Estado hace sobre la vida común de los ciudadanos y que en el mundo papel requieren de esa firma, sello y hasta de copias.

La gente sabe que hay conceptos como original, copia y certificado que, en realidad, son sinónimos del mundo del papel. No tienen sentido fuera de él. Sin embargo, el sentido del original y la copia, en materia de documentos digitales, carece de sentido. Un documento siempre es original y uno puede acceder a él desde lugares distintos, desde lugares remotos, con mucha facilidad. De tal manera que se podría, incluso, operar sobre ese documento de una manera interactiva al mismo tiempo,  en tiempo real, sobre ese documento desde distintos lugares, por distintos sujetos. Mientas que en el papel esto es imposible. Si se necesitan copias, entonces hay toda una problemática para la copia, el certificado y los originales.  

DdE: ¿ Cómo influyen las normas actuales sobre el gobierno digital?

Las normas y regulaciones actuales piensan el Gobierno como conjunto de transacciones documentadas en papel y firmadas a mano. Firmas hológrafas.

El gobierno digital, por el contrario, debe basarse en leyes que normen y regulen las transacciones electrónicas y digitales y que sean documentadas en soportes electrónicos y digitales, y firmadas electrónica o digitalmente. Es decir, hoy tenemos la oposición de los dos mundos: el mundo del papel, con el documento en ese soporte y la firma y la certificación. Y por otro lado, el mundo digital en el cual el documento es virtual, digital. Necesitamos un documento con esa validez y necesitamos, por supuesto, firma electrónica y firma digital para estos documentos.  

Ahora ¿Qué ocurre? Ocurre que de ese conjunto de normas que van a regular el mundo digital, el gobierno digital dentro de ese mundo digital, tienen que ser normas que cumplan con ciertos principios. El principio de la libertad, el de la neutralidad tecnológica, y el de participación.

DdE: ¿Nos explicaría en qué consiste cada uno de ellos? 

¿Qué significa libertad? Significa que las partes establezcan entre ellas la relación contractual que estimen oportunas. Este es un principio fundamental de las normas para el mundo digital.  

El segundo es que esas normas que vayamos a construir en el mundo digital deben ser tecnológicamente neutras. Es decir, que no tiene que dar por sentada la utilización de la tecnología,  la utilización de una determinada tecnología, sino que tienen que ser lo suficientemente flexibles para que ante un cambio en este punto, se pueda continuar con la regulación sin la necesidad de volver a modificar las leyes. Este principio de neutralidad es sumamente importante sobre todo para los países como el nuestro, que son países que no están en el concierto de las naciones más poderosas que manejan esta tecnología con facilidad.  

Buena parte de la tecnología de encriptación y la tecnología que se utilizan para la base de la firma digital, han sido consideradas por los países centrales como tecnología sensible. Por lo tanto, es difícil acceder a ellas. Y, normalmente, son transferidas al resto de los países, salvo cuando ellos han desarrollado una nueva versión que es superadora de las anteriores.

Entonces, el tema de la neutralidad tecnológica es un tema importantísimo. Y el otro tema que viene añadido es que esa neutralidad tecnológica tiene que también portarse sobre la legislación que yo estoy construyendo, reflejarse sobre esa legislación, de modo que sea facilitadora y no cree nuevas barreras, a partir de implicar costos innecesarios y establecer requisitos innecesarios.

DdE: Antes hablamos del consenso y entiendo que estábamos en el orden federal de nuestro país. ¿Es necesario también pensar en el internacional? ¿Qué pasa si los distintos países tienen conceptos jurídicos diferentes para las mismas cosas?

Esta es una pregunta pertinente e importante. Hay que otorgar a la  tecnología y proveedores de servicios de autenticación de otros países, un trato no discriminatorio como lo establece justamente, tanto la ley como el decreto reglamentario de la firma digital nacional. Pero quisiera volver si me lo permite a los cuatro principios que estaba explicándole anteriormente...

DdE: por supuesto...

No todas las transacciones electrónicas requieren los mismos requisitos y las mismas seguridades. Entonces ¿por qué voy a pedir para aquellas que no lo requieren los mismos requisitos que para aquellas que yo considero de gran seguridad? En el mundo papel ocurre lo mismo y lo hemos resuelto adecuadamente. Hay documentos y hay transacciones que se hacen sin ni siquiera requerir de una firma. Uno va todos los días al cajero electrónico, extrae dinero, no firma nada o deposita dinero y tampoco firma nada.

El banco tampoco firma nada, da un papel que simplemente es una constancia; podría no darlo, podría hacer el asiento simplemente virtual en un sistema y quedar eso en los registros del banco y poder hacer esos registros. Nos da un poquito de papel para que estemos más contentos, porque nos manejamos mejor con ese trocito de papel y nos vamos más tranquilos?. Pero se ha hecho una transacción importantísima, probablemente de mucho dinero, y no se ha firmado nada. Por qué vamos a pedir entonces una firma pesada, para una transacción  como ésta, que realizamos todos los días, con un trozo de papel. No sería lógico.  

Tiene que haber equilibrio, que es el tercer principio. Y ese equilibrio nos dice que tampoco hay que modificar todo el sistema jurídico actual, sino que hay que estUd.iar muy bien qué pequeñas modificaciones hay que introducir en este sistema ya vigente para poder remover las barreras que se están oponiendo a que se desarrolle el gobierno digital, los documentos electrónicos, las firmas electrónicas y, a su vez, desarrollar algunas normas nuevas, propias de este sistema que abarque estos conceptos de libertad, neutralidad tecnológica, equilibrio y, finalmente, de participación.

DdE: Por qué es importante el principio de participación? 

Es importante y mucho porque en el proceso de elaboración de estas normas para el gobierno digital el Estado tiene, por supuesto, el rol de promover las leyes y de dictarlas. Pero tiene que hacerlo con participación de los ciudadanos. Tiene que hacerlo con participación de las empresas del sector tecnológico que conocen muy bien el estado del arte, que saben de estas dificultades de la utilización, saben lo que puede disponer el país para no transformar esto en el dictado de una norma que luego es de imposible cumplimiento; porque, la Argentina, por ejemplo, no estaría en estado de desarrollar o sus recursos humanos no están en condiciones de manejar este tipo de tecnología. Y, entonces hay que escucharlos… 

Y, cuando hablamos de gobierno electrónico, sin lugar a dudas estamos hablando del sector público; también hay que escuchar a los funcionarios y empleados que van a actuar todo esto, que van a capacitarse para actuar y que luego van a desarrollar el gobierno digital.  

DdE: Es decir que, libertad, neutralidad tecnológica con flexibilidad, equilibrio y participación, son cuatro conceptos, cuatro principios, que habría que tener en cuenta cuando uno está elaborando normas para el gobierno digital... 

Así es.

DdE: ¿Qué cosas deberían hacerse hoy para conformar este marco jurídico del que nos ha venido hablando hasta ahora?

Creo que la primera cosa que tenemos que hacer es instalar el tema del marco jurídico como tema prioritario de la agenda de todos los gobiernos: nacional, provinciales y locales y profundizar y agilizar el desarrollo del gobierno electrónico.

La ley de firma digital ya sancionada y el decreto reglamentario abastecen lo que yo considero es el concepto jurídico del documento y firma digital. Por lo que en realidad, sobre este punto, creo que no hay que hacer mucho sino más bien, hay que invitar a las provincias a adecuarse a la legislación. Mejor dicho, a adecuar su legislación  a estos nuevos conceptos, usando de sus potestades. Aquí se ha creado algún conflicto.

La ley de firma digital para mi gusto no ha sido todo lo expresa que debía ser, respecto de que se trata de una ley de fondo que está modificando nuestro Código Civil, que trae un concepto sustancial de documento, un nuevo concepto sustancial de documento, que hasta algunos consideran que puede ser una tercera categoría de documentos, entre lo privado y lo público.

Que modifica, entonces, el concepto de documento que trae el Código Civil; que le da valor jurídico a ese documento digital hecho con determinados requisitos que la misma ley prevé y establece la firma digital y le da virtualidad al documento, igual que un documento escrito y a la firma como si hubiera sido una firma hológrafa, siempre y cuando cumpla, como yo decía, con esos requisitos. Por lo que, en realidad, estamos fundamentalmente en temas que tienen que ver con la legislación de fondo.  

Por lo tanto, no parece muy acertado que algunas leyes provinciales estén ratificando o de algún modo adhiriendo a estos conceptos. Pero de cualquier forma, se haga por uno u otro camino, es importante tener en cuenta que tenemos ya la ley de firma digital, que nos permite hacer esto y que a su vez, las legislaciones provinciales pueden adecuarse en la parte de legislación de forma, y darle valor en sus fueros procesales, a todas estas transacciones digitales.

DdE: ¿Nos está proponiendo una casi revolución jurídica?

De ninguna manera. No se trata de una revolución jurídica, se trata de eliminar las barreras que están obstando al desarrollo del gobierno digital y nada más. Cuanto menos toquemos, mejor, si tocamos adecuadamente.

Por eso le dije antes que hay que hacer muy rápidamente un estudio de la legislación provincial y determinar cuáles son las barreras que están insertas en ella, que impiden  el desarrollo y la aplicación del gobierno digital en los tres órdenes: nacional, provincial y local.

DdE: Bien, eliminemos esas barreras. ¿Cuáles principalmente?

Las basadas en los documentos escritos que se oponen a las transacciones electrónicas y a la aplicación de disposiciones pertinentes.

Hay que reafirmar los derechos de las partes a decidir los medios tecnológicos apropiados para autenticar sus transacciones; garantizar a todas ellas la posibilidad de decidir un sistema de autenticación en los tribunales; establecer un marco jurídico mínimo que tenga en cuenta las realidades provinciales y sus necesidades, que pueden ser distintas. Y que modifique solamente lo imprescindible en la legislación preexistente  Hay que avanzar en el desarrollo de la idea de gobierno digital en las relaciones intra gobiernos para proyectar la idea al conjunto de los ciudadanos.

Los ciudadanos tienen que estar convencidos que el gobierno digital es una versión superadora de la prestación de los servicios que a él le llegan. Y esto tiene que ser palpable.

Hay que instaurar este debate del marco jurídico del “e-gobierno”, en todos los ámbitos pertinentes. Solicitar para ello a organizaciones como el Consejo Federal de Inversiones (CFI) que concrete una conformación de un grupo que, fundamentalmente, debería ser interprovincial y de carácter interdisciplinario, porque necesitamos atender al mercado, necesitamos atender a los problemas tecnológicos y necesitamos atender a los problemas jurídicos.

Las normas que hay que implementar, que hay que dictar para el gobierno digital, tienen que ser lo menos complejas posibles parta evitar caer en los detallismos técnicos, siendo preferibles que adopten la modalidad de norma-marco, para permitir la autorregulación por parte de los organismos que intervienen en la sociedad de la información y del conocimiento.

DdE: ¿Cómo juega en la implementación de estas normas la protección de datos personales?

Le agradezco la pregunta. El desarrollo del gobierno digital, tiene un límite que debe ser respetado y muy fuertemente: y es la protección de los datos personales. Tenemos una ley de habeas data, tenemos un sistema de protección de los datos personales y el hecho de la instauración del gobierno digital no tiene que ser una amenaza para nuestros datos personales sino que tienen que tenerlo muy en cuenta desde el comienzo para aquellas normas que se dicten y que esas regulaciones estén conforme a la ley y no ser el Estado el primero, que viole las normas que él mismo ha dictado.  

DdE: Finalmente, quienes son para Ud. los actores principales y los temas a abordar en lo que todavía hay por delante en materia de e-government?

Primero y fundamental la Argentina debe darse una política en esta materia que involucra una política para la Sociedad de la Información. El gobierno digital tiene que mejorar la vida de los ciudadanos, además de ser eficiente para el Estado. Y, para que sea así, hay que pensar un marco jurídico legal que permita que esto se alcance con éxito.  

Debe atender un problema cultural, la capacitación de recursos humanos en estas tecnologías, la difusión.

En cuanto a los actores, las Universidades tienen que dar soluciones y acompañar este proceso. El Consejo Federal de Inversiones tiene un rol muy importante en el desarrollo, que viene cumpliéndolo. En el desarrollo de esta temática, en la difusión de esta temática, en los análisis y en los estudios.

DdE: Le agradezco el tiempo que me dispensó.

Nora Chaponick
norach@gobiernoelectronico.org