Gobierno Digital: Luego de la euforia inicial ¿Cómo seguir?

La sociedad moderna y la economía digital

Luego de los reiterados intentos de reestructuraciones administrativas en organismos públicos nacionales, subnacionales y locales en América Latina, comprendidos dentro de las llamadas Reformas del Estado de Segunda Generación de la última década del siglo pasado, y siendo que dichas transformaciones no tuvieron el impacto esperado para la comunidad, el Gobierno Digital aparece como una nueva modalidad de gestión para la provisión de productos y servicios públicos.

La alternativa tradicional en que el Estado brinda servicios al ciudadano de manera “presencial” está siendo superada con el auge exponencial que viene teniendo el uso de las tecnologías de información y comunicaciones.

En efecto, las características de las burocracias weberianas, cuyos efectos son despiadados para un mundo cambiante y globalizado con crecientes demandas insatisfechas, exige mayores prestaciones no solo en cantidad y calidad, sino a menores costos. ¿Cuáles de estos costos pues, son significativos y deberían reducirse drásticamente en un contexto de economía digital? Los llamados costos de transacción. Analicemos su incidencia en la sociedad y economía moderna.

En 1937, Ronald Coase, quien recibió el Premio Nobel en Economía en 1991, publicó un artículo titulado "The Nature of The Firm" , en donde expresó la existencia de “costos de transacción" en que incurrían los oferentes y demandantes en el mercado. Los mismos correspondían a la búsqueda de un bien o servicio en plaza, la selección del proveedor adecuado para llegar a un acuerdo y los tiempos y costos para obtener el beneficio final, entre otros.

Adquirir un bien o un servicio en el mercado, con sus mecanismos de oferta y de demanda, implica la manifestación de las preferencias individuales de los consumidores que se revelan al momento de pagarlo a un costo determinado. Sin embargo, la obtención de ese bien o servicio significó costos adicionales para quien lo adquirió, no reflejados en el precio, en los que el consumidor incurrió en forma inconsciente y a veces intangiblemente. Encontrar los negocios que ofrecen ese bien o servicio, averiguar los precios, decidir el lugar más cercano o el más barato, asegurarse que lo que se paga es lo que el negocio realmente ofrece, devolver un bien fallado para que sea restituido por otro u otra solución si se tratara de servicios, constituyen costos de transacción que formalmente no se manifiestan en los precios pero que implican esfuerzos adicionales de las personas para alcanzar una preferencia.

Definiremos entonces estos costos, como costos de transacción, un conjunto de ineficiencias del mercado que deben sumarse al precio de un bien o servicio en orden a medir la performance del intercambio entre clientes y proveedores relativa a comportamientos de las empresas fuera de plaza.

En los años treinta, en la época de la gran depresión mundial, los costos en transacciones externas a una empresa eran prohibitivamente altos. No obstante, al comienzo del Siglo XXI, estos costos han caído dramáticamente gracias a las tecnologías de información y comunicaciones (TICs).

Es por ello que reviste un singular interés las Políticas de Gobierno Electrónico, basadas en el uso intensivo de TICs, al proporcionar importantes beneficios a las personas, las empresas y al mismo Estado, derivados del acceso a comunicaciones globales de bajo costo, mayor disponibilidad de información y conocimiento, y la posibilidad de reducir los costos de transacción, incorporando eficiencia a los procesos de intercambio de servicios.

Los economistas han hecho poco para cuantificar el impacto de los costos de transacción en los mercados tradicionales, pero la Ley de Empresas Decrecientes está convirtiendo el lugar de mercado (“marketplace”) en el espacio del mercado (“marketspace”), siendo las primeras víctimas en la reducción de los costos de transacción los negocios de información y servicios, tales como comerciantes, agentes e intermediarios. Si el Estado cataliza este concepto en forma positiva, representa una ventaja importante en caso que primaran innovaciones empleando el “marketspace”, como estrategia para fortalecer su relación con la sociedad demandante de servicios.

Se sabe que las burocracias del Estado se han convertido en el tiempo en organismos excesivamente regulados y monopólicos, las cuales por definición, no compiten en los mercados abiertos y han hecho poco por reducir sus costos básicos. Aún más, estas organizaciones han demostrado que son vulnerables y frágiles cuando se enfrentan a competencia o desregulación, siendo la inversión en tecnología la clave fundamental de su competitividad.

Así, si por la implantación de una Política de Gobierno Digital, el costo de transacciones cae, el Estado toma ventaja por la economía de escala que les produce la repetición, ya que estos costos son infinitamente menores que los costos producidos bajo otras modalidades tradicionales de gestión y de provisión de servicios.

Un organismo público en el Estado es útil para la transacción electrónica, únicamente si es “más barato” que la función similar a través de alternativas de Gobierno Digital. Consecuentemente, es evidente que a medida que la tecnología reduce los costos de transacción, el rol intermediario de la burocracia se hace menos necesario.

Los Costos de Transacción del Beneficiario

Los costos de transacción citados, pueden desagregarse para facilitar su identificación y cuantificación en términos dinerarios. Gran parte de ellos corresponden a las actividades que desarrolla un ciudadano o una empresa cuando se vincula con el Estado. Otros en cambio corresponden a los costos de este último para prestar servicios a la sociedad.

Para el beneficiario de un servicio público reviste singular interés los siguientes costos de transacción:

- Costos de Búsqueda: costos realizados por un ciudadano o una empresa para localizar un determinado bien o servicio y para obtener la información detallada relacionada al mismo (Descripción del trámite, lugar y horarios de atención, requisitos, costos, contactos posibles para consultas, duración del trámite, entre otros)

- Costos de Solicitud: costos correspondientes a las erogaciones producidas por un beneficiario para iniciar un trámite de solicitud de un servicio en una oficina pública cuando el mismo estuviera completo en cuanto a sus requisitos previos para su admisión (traslados, horas laborales para realizar trámites, otros gastos varios, etc.).

- Costos de Obtención: costos incurridos por un interesado para retirar un bien o un servicio al completarse y finalizarse el trámite en una oficina pública en forma exitosa (traslados, horas laborales para realizar trámites, otros gastos varios, etc.)

- Costos de Requisitos: costos en que incurre un interesado para obtener los requisitos necesarios para iniciar un trámite correspondiente a un servicio público. Implican que “el beneficiario sea el gestor de trámites entre distintas oficinas públicas”. El principio que priva es que “el interesado es el mejor gerente de requisitos para iniciar sus propios trámites”. Esto se convierte en una paradoja dado que debería ser el mismo Estado quien gestiona todos los requisitos previos entre sus oficinas sin la intermediación de los interesados. Por ejemplo para afiliarse a una obra social debe obtener las partidas de nacimiento autenticadas del titular y su grupo familiar. Los costos de requisitos corresponde a todos los costos directos e indirectos que tuvo que afrontar el interesado para obtener las actas (costos de transporte, costos de horas de trabajo, costos administrativos, etc.).

La Consolidación de los Servicios a través de estadios de medición

Conforme a lo descripto precedentemente se puede afirmar que un ciudadano o una empresa realizan entre tres o cuatro viajes a una oficina para obtener un producto público bajo las modalidades tradicionales de gestión. Estos traslados y pérdidas de tiempo individuales si son analizados globalmente para toda la comunidad, tienen un impacto significativo para la economía en su conjunto. El Estado, por lo tanto, podría analizar mecanismos alternativos de gestión para morigerar estas ineficiencias.

Los Costos de Búsqueda podrían reducirse considerablemente si el Estado conformara una Guía de Trámites de todos los servicios que actualmente presta a la comunidad y la misma fuera publicada en Internet. Los nombres de los trámites, los productos y servicios asociados, la descripción de los procedimientos y sus requisitos, horarios y lugares de atención, posibles contactos, duraciones y costos, son informaciones de interés para la sociedad, que si estuvieran disponibles electrónicamente, impactarían en los costos de búsqueda de manera significativa. Este estadio de gobierno digital se lo reconoce normalmente como informativo.

Los Costos de Solicitud pueden bajar sensiblemente evitando viajes de los beneficiarios para presentar manualmente los formularios de requerimiento de productos públicos en formato papel. En su reemplazo podrían utilizarse formularios de admisión electrónicos asistidos con consultas sobre bases de datos en línea, empleando claves de acceso privadas o la llamada firma digital. De esta manera y luego de una serie de controles cruzados, se morigerarían las presentaciones y desplazamientos masivos de interesados para reclamos, moratorias, vencimientos, etc. Este estadio se lo denomina interactivo.

Los Costos de Obtención pueden desaparecer con respuestas electrónicas del Estado a requerimientos del beneficiario utilizando Internet, obviamente empleando firma digital u otro dispositivo electrónico que garantice la privacidad, protección y legalidad de la información remitida. Otra alternativa, a ello podría ser el empleo del correo postal para el envío de documentación a los domicilios de los particulares para evitar traslados a las oficinas del Estado. Se resuelve así los casos de manera completa sin desplazamientos, de allí que este estadio se lo describa como transaccional.

Para los Costos de Requisitos el Estado debe favorecer el diseño de todos sus procesos entre jurisdicciones de una manera transparente para la ciudadanía, empleando una ventanilla única virtual. Se favorece así una relación unívoca, con un único punto de contacto entre los beneficiarios y los prestadores de servicios públicos. Una verdadera reingeniería del Estado debe suscitarse para alcanzar este estadio, dado que el “backoffice” debería estar totalmente integrado e informatizado. Por eso este nivel de consolidación de Gobierno Digital se lo conoce como de transformación o de integración.

Grado de Efectividad del Gobierno Digital

Se han señalado los diferentes estadios que pueden alcanzar los servicios prestados por el Estado en una administración electrónica. Veremos ahora como pueden establecerse indicadores comparativos de Gobierno Digital para realizar el seguimiento de esta política dada la complejidad operativa y técnica para implantar los diferentes servicios.

En este sentido es deseable preestablecer métricas consensuadas en los diferentes ámbitos gubernamentales para que queden claramente explicitadas con quienes son responsables de las decisiones y del gerenciamiento de las actividades en directa relación con la puesta en producción de servicios en línea.

Las métricas así se constituyen en una herramienta de suma utilidad para determinar los niveles de eficacia y eficiencia alcanzados con cada uno de los servicios a ofrecer a la comunidad que fueran especificados como de alta prioridad conforme a la demanda de la ciudadanía.

Un claro ejemplo de adopción de esta metodología para analizar la efectividad de la política es la esgrimida por la Unión Europea con el establecimiento de indicadores cuantitativos y cualitativos de benchmarking.

Para ello la Comisión Europea y sus Estados miembros definieron una lista de 20 servicios públicos básicos. Para doce de ellos, los ciudadanos constituyen su población objetivo mientras que para ocho de ellos las empresas son su población objetivo. A continuación enunciaremos estos servicios.

Servicios para Ciudadanos

Declaración Jurada Impuesto sobre la renta
Servicio de búsqueda de trabajo por oficinas laborales
Contribuciones de Seguridad Social (subservicios que lo componen):
Beneficios de desempleo
Tenencia de niños
Reembolso o liquidación directa de Costos de Asistencia Médica
Becas de estudiantes
Documentos Personales
Registración de autos
Aplicación para permiso de construcción
Denuncia policial
Biblioteca Pública (disponibilidad de catálogos, herramientas de búsqueda)
Pedidos y entrega de certificados de nacimiento y casamiento
Inscripción en educación superior / universidad
Anuncio de mudanza (cambio de domicilio)
Servicios de Salud (turno de hospitales, asesoramiento interactivo de la disponibilidad de servicios en diferentes hospitales)

Empresas

Contribuciones sociales para empleados
Declaración y notificación de impuestos corporativos
Declaración y notificación del Impuesto al Valor Agregado
Registración de una nueva compañía
Remisión de datos a oficinas de estadísticas
Declaración aduanera
Permisos relacionados al medio ambiente
Adquisiciones Públicas

Para medir el indicador eEurope 2002 “Disponibilidad de servicios públicos en línea” se ha sido definido un modelo de cuatro estadios según la siguiente convención:

- Estadio 1 Información: Información en línea respecto de servicios públicos. Este nivel implica aportar información estática a la comunidad que tiene que ver con todos los requisitos y condiciones que deben cumplirse para recibir un servicio determinado.

- Estadio 2 Interacción unidireccional: El sitio web de acceso público ofrece la posibilidad de obtener de una manera no electrónica (mediante la descarga de formularios) el formulario en papel para iniciar el procedimiento para obtener el servicio. Permite obtener formularios de la Administración Pública sin recurrir a una oficina pública.

- Estadio 3 Interacción bidireccional: El sitio web de acceso público ofrece la posibilidad de iniciar el procedimiento para obtener un servicio a través de un formulario electrónico oficial. Esto implica que debe haber un mecanismo de autenticación de la persona (físico o jurídico) que requiere el servicio en orden a alcanzar el estadio 3.

- Estadio 4 Gestión electrónica completa del caso: El sitio web de acceso público ofrece la posibilidad de gestionar en forma completa el servicio público a través del sitio web, incluyendo cualquier decisión y envío a domicilio. No existe papel alguno para gestionar y completar el trámite iniciado y terminado en forma electrónica. Este nivel resuelve en forma absoluta la petición del servicio demandado sin necesidad de trasladarse a oficinas públicas para cumplir con algún requisito.

La premisa básica que se usa para calcular los porcentajes logrados por servicios es si ha cumplido o no con las características de cada estadio enunciado. Un servicio ofrecido como de transacción, por ejemplo, puede alcanzar un máximo de cuatro puntos (a cada estadio le corresponde un punto). Por lo tanto el puntaje que puede obtenerse para ese servicio es de 0 a 4 puntos (0 indica que no se ha alcanzado ningún estadio).
Para calcular el porcentaje servicios públicos despachados electrónicamente se debe comparar la suma de los puntajes obtenidos por cada servicio según el estadio logrado con la suma de los puntajes máximos posibles de todos servicios (suma de estadios máximo). El grado de disponibilidad de los servicios públicos puede entonces calcularse como porcentaje.
En orden a medir el nuevo indicador eEurope 2005 , un modelo adicional de medición fue incorporado según el siguiente esquema:

- Estadio 1 cuando un servicio se encuentre entre los estadios 0 a 3
- Estadio 2 cuando un servicio haya alcanzado el estadio 4.

Para el año 2005, Suecia había alcanzado un 89% de los servicios básicos en línea en forma completa, siete países habían alcanzado más del 80% (Suecia, Austria, Reino Unido, Irlanda, Finlandia, Noruega y Dinamarca) y solo 4 países de la Unión Europea estaban por debajo del 50% (Hungría, Eslovaquia, Polonia y Latvia).

Es hora que en América Latina comencemos a trabajar con indicadores comparativos consensuados que midan los niveles de penetración del Gobierno Digital en nuestros países, como una herramienta valiosísima para la planificación de mediano y largo plazo. Ello posibilitará la formulación y ejecución de estrategias supranacionales acordadas que viabilicen en lo institucional, técnico y operativo la implementación de servicios de alto impacto para la comunidad a partir de experiencias exitosas en nuestra región.

Referencias

(1) COASE, Ronald: “The Nature of the Firm: Origin” Journal of Law, Economics, and Organization 4, no. 3, 1988.
(2) Grupo de trabajo de eGovernment: “eGovernment indicators for benchmarking eEurope”, Unión Europea, Lisboa, Febrero 2.001.
(3) eEurope 2005 Action Plan indicator “number of basic services fulley available on-line”
(4) European Commision Directorate General for Information Society and Media Online Availability of Public Services: “How is Europe Progressing?”, eEurope, 2005.