Estrategias para seleccionar e implantar servicios de Gobierno Electrónico

Uno de los problemas más importantes por el que atraviesan los decisores y gerentes de políticas de Gobierno Electrónico radica en saber priorizar y seleccionar los servicios que deben digitalizarse, en el marco de un plan estratégico. Esta actividad que pareciera ser simple y evidente a la vez, trae aparejado un conjunto de situaciones que deben analizarse para evitar el despilfarro de recursos y de tiempo en servicios “poco efectivos”. Esto se pone de manifiesto casi recurrentemente cuando aparecen ofertas de proveedores para implantar soluciones mágicas que inciden en la toma de decisiones. Un claro ejemplo son las compras electrónicas en el Estado, que frecuentemente están presentes en la “agenda digital”, y que en la práctica debe sortear numerosos obstáculos para hacer realidad muchas de las promesas que terminan incumplidas o inconclusas. Saber definir el “qué” vamos a hacer a partir de un “por qué“ irrefutable, justificará nuestras acciones para que sean sustentables en el tiempo. Diría Séneca “No hay vientos favorables para quien no sabe a dónde va”. Yo agregaría “a dónde y por qué va”. A continuación daremos algunas pistas de cómo seleccionar los servicios públicos a digitalizar conforme a un conjunto de criterios que si bien son disímiles entre sí, no deberían soslayarse. La definición de prioridades en la implantación de la política Ciertamente uno de los aspectos primordiales para un programa de Gobierno Digital es su gradualidad. Analizando lo acontecido con la Unión Europea, vemos que el programa de poner en línea los 20 servicios considerados como básicos, lleva más de cinco años, con las dificultades propias del programa e-Europe frente a la heterogeneidad de los países miembros no solo en lo cultural, social, económico y político, sino también en su capacidad instalada para llevar adelante este tipo de prácticas. No existen políticas de Estado extraordinarias que pueden adoptarse de un día para el otro. Ni el Estado ni la sociedad pueden apropiar un paradigma completamente nuevo en el corto plazo. Tampoco es recomendable hacer grandes inversiones en tecnologías para soluciones que pueden no ser asimiladas rápidamente y cuya aplicación puede terminar en un rotundo fracaso. Por ello es necesario analizar en forma pormenorizada variados factores que inciden en la implantación de los servicios. La complejidad de implantar las prestaciones en línea, la diversidad y alcance de los posibles servicios a digitalizar, la heterogeneidad de la población objetivo en cantidad y calidad, los costos en que se incurren, los beneficios que se alcanzan con cada uno de ellos, la viabilidad o no de rediseñar los procesos administrativos en el Estado, por restricciones normativas, de recursos humanos, o institucionales, etc. Cada una de estas cuestiones dificulta el escenario y multiplican las alternativas por donde empezar y continuar “la Política” dado que sus efectos e impactos son disímiles en función del curso de acción que se adopte. Concluimos entonces que cuando se analizan los servicios seleccionados para una política de gobierno electrónico existen diferencias sustanciales de criterios para llevar adelante su implantación. Existirán quienes, con fines políticos, pregonen la necesidad de poner en producción servicios con mayor población objetivo. Promoverán aquellos que tengan mayor impacto cuanto mayor sea el continente de personas cubiertas. Otros en cambio, con sesgo racional, evaluarán como más adecuados aquellos servicios con mejores coeficientes de beneficio/costo, es decir los que sean más eficientes. Otros tendrán una visión más financiera, y buscarán la implantación de los servicios con menores costos de inversión y operativos. Finalmente, habrá quienes analicen la factibilidad técnica y operativa, comúnmente denominada en la jerga de Gobierno Digital como e-enablement, para poner en producción cada servicio, y apoyarán aquellos de naturaleza más simple desde su viabilidad con respecto a los órganos, normas y procesos del Estado involucrados y su relación con la comunidad. Esta variable puede medirse en función del tiempo que puede tomar implantar el servicio. Estos cuatro objetivos por sí mismos son saludables. Sin embargo, y dependiendo de la naturaleza del servicio, en muchos casos se contraponen. Por ello es importante definir una metodología para materializar la implantación gradual de estos servicios priorizando y seleccionando los mismos, con un justo equilibrio entre los diferentes sesgos citados. Una forma de representar el logro simultáneo o no de estos cuatro objetivos es a través de un esquema de diamante. Si asignamos un objetivo a cada uno de los ejes de un cruce de abscisas y ordenadas - población objetivo, eficiencia (beneficio/costo), costo de inversión y operativo, factibilidad técnica y operativa - y situamos sus mejores logros respectivos en el punto más alejado del origen, está claro que el tamaño mayor del rombo o diamante será mayor cuanto mejores sean los atributos del servicio analizado. La superficie total de ese rombo indicará el grado de prioridad que tendrá ese servicio comparado con los restantes, en la medida que se adopten escalas representativas análogas y equilibradas para cada uno de los objetivos que se pretenden alcanzar en la implantación de un servicio de gobierno electrónico. En la siguiente ilustración vemos que el servicio de color rojo posee mejoras respecto al azul en cuanto a los costos (expresado a escala en términos absolutos en forma inversamente proporcional a los costos), sin embargo si se calcula la superficie del diamante rojo la misma es menor con relación a la del rombo azul que tiene mejoras en cuanto a su factibilidad, su población objetivo y eficiencia alcanzada.        Queremos remarcar para complementar esta metodología propuesta, la necesidad de establecer un marco de referencia con empleo de métricas por servicio seleccionado, para promover una mejora continua de la política, con permanentes revisiones, tendiendo a ajustar los desfasajes entre lo planificado y lo acontecido en la realidad sin mayores sobresaltos. Cobertura de trámites y frecuencia de uso indicada Otra forma de analizar la cobertura de los trámites es a través de un análisis pormenorizado de dos de sus atributos conforme a indicadores cuantitativos relacionados con su población objetivo real o potencial y su factibilidad de implantación. Con respecto a la primera variable debe conformarse una grilla de la población objetivo con un indicador representativo de la misma, por ejemplo la frecuencia mensual o anual de la solicitud de un servicio requerido por un ciudadano o una empresa. Conforme a ello se podrá calcular el promedio, la media o el modo de la variable seleccionada, en función de los valores que alcance la varianza. Se analizará todo el universo de los trámites bajo estudio que resulten representativos o de interés para la comunidad, y por lo tanto para la planificación de una política de gobierno digital conforme a prioridades. Estos valores serán representados en el eje de coordenadas “y”, dividiendo el mismo en dos segmentos: uno que vaya desde el origen hasta el promedio, media o modo y otro que arranque de este último punto hasta alcanzar el máximo de todo el universo. El primer segmento lo denominaremos de baja población objetivo; el segundo lo llamaremos de alta población objetivo. Del mismo modo definiremos un criterio similar para estructurar la grilla del eje “x” donde representaremos la factibilidad de implantación de los servicios. Para ello debemos calcular una variable representativa de este atributo. Podríamos considerar por ejemplo el parámetro tiempo, es decir los meses que lleva implementar tanto técnica como operativamente el servicio bajo análisis. Debemos ahora relacionar el tiempo con la factibilidad de implantación y lo podríamos hacer calculando la factibilidad como una función inversa de la variable tiempo fact = 1/t, es decir cuanto mayor sea la factibilidad de implantación menor será el tiempo de poner el servicio en línea para ser empleado por la comunidad. Similarmente a lo realizado con la población objetivo se subdividirá el eje “x” en dos segmentos, que corresponderán a los servicios de baja y alta factibilidad de implantación. De esta manera obtendremos cuatro sectores o rectángulos conforme a la siguiente figura:    Llamaremos “sector A” a los servicios con alta población objetivo y alta factibilidad de implantación. Denominaremos “sectores B” a los servicios de alta población objetivo pero de con factibilidad de implantación baja, o la inversa, aquellos de alta factibilidad pero de baja población objetivo. Finalmente calificaremos al “sector C” como de baja factibilidad de implantación y baja población objetivo. Con esta herramienta estamos en condiciones de realizar un adecuado análisis de cobertura de los trámites según su viabilidad y su frecuencia de uso indicada. Tomemos para el caso algunos ejemplos conocidos para analizar en qué sector terminarían siendo categorizados, sin calcular las subdivisiones de los ejes ya explicadas. Consideremos el primer servicio: la emisión y el pago del impuesto automotor. Es sabido que existen millones de contribuyentes en proporción a la cantidad de autos que circulan en la calle. Por lo tanto la población objetivo para este servicio es alta. En cuanto a su tiempo de implantación en lo técnico y operativo, basta con analizar que el área de rentas decida desarrollar este servicio web en forma centralizada para concluir que la implantación no debería durar más de tres o cuatro meses, tiempo en que puede llevar desarrollar el software aplicativo. Concluimos entonces que su factibilidad es alta y que este servicio puede clasificarse dentro del sector “A”. Analicemos ahora un segundo servicio: el pedir un turno a un hospital por Internet. Este servicio puede ser requerido por un importante sector de la población (Población Objetivo Alta) pero su factibilidad de implantación es baja debido a que puede llevar muchos meses ponerlo en línea en una región completa para todos los efectores públicos (Factibilidad de Implantación Baja). Por este motivo este servicio “cae” dentro del Sector B. Finalmente veamos un tercer servicio. El de compras electrónicas. Este servicio es utilizado solo por los proveedores de licitaciones privadas o públicas registrados en por ejemplo en una provincia. En general los oferentes que se presentan por año no exceden los mil. Por ello su población objetivo es baja. Su factibilidad operativa es también baja si se pretende manejar todas las compras del Estado y de sus oficinas intervinientes con un expediente electrónico y con flujos de trabajo preestablecidos en forma digital. No solo es complejo implantar todo el servicio de punta a punta en formato digital, sino que resulta dificultoso modificar la cultura organizacional de todas las burocracias para comprender este nuevo paradigma de trabajo. El servicio se categoriza entonces como del sector C. Con estos tres casos podemos concluir que esta herramienta puede resultar de suma utilidad para “saber por donde empezar” (sector A), “por dónde seguir” (sector B) y “por dónde finalizar” (sector C) dotando así a los decisores de un nivel importante de racionalidad para la asignación de los recursos materiales, tecnológicos, financieros y humanos. Más allá que esta metodología puede dar lugar a polémicas, no debemos perder de vista que es solo un medio más entre otros para alcanzar un fin: que la Política de Gobierno Electrónico esté dotada de racionalidad. Es obvio entonces, que esta herramienta debe complementarse con otras para que puedan dar respuesta a las realidades y demandas de diferentes países y regiones heterogéneas. Tipo de Comunicación y Sector al que se dirigen los servicios Una vez seleccionado una prestación a digitalizar debe analizarse entonces todos los servicios o productos finales o intermedios asociados para alcanzarlo. Puede existir un solo servicio seleccionado en esencia, pero con cualidades o características que diversifican su calidad final, su nivel de urgencia, la complejidad para alcanzarlo, etc. Asimismo es importante identificar por cada producto la población objetivo que la demanda. En la planificación estratégica lo constituye el mercado de un producto. En el sector público hablaremos de la población objetivo o sector demandante. Las relaciones entre productos o servicios públicos con su población objetivo respectiva, terminan siendo finalmente inseparables. Un producto es concebido al ser integrado al sector demandante. Por este motivo es indispensable focalizar el estudio de estas relaciones. Llamaremos un sector estratégico a un producto o servicio público ofertado por el Estado para satisfacer la demanda de una población objetivo determinada. El conjunto de varios sectores estratégicos que ofrecen características comunes y requieren estrategias similares se llama segmento estratégico1. Consideremos ahora un caso de estudio. Podríamos analizar la solicitud de un acta al Registro Civil. Las solicitudes de servicios pueden ser nuevas actas de matrimonio, defunción o nacimiento o una rectificación de las mismas. La población objetivo corresponde a personas que solicitan el acta por correspondencia, por teléfono a un call center, por Internet o personalmente en la Oficina del Registro Civil. Cada color implica un sector estratégico y por lo tanto merece un tratamiento particular, fundamentalmente respecto al diseño del proceso para satisfacer una demanda específica centrada en la relación producto público y modalidad de solicitud del servicio de la población objetivo. Por lo tanto el diseño del proceso para cada segmento tendrá una solución diferente para cada demanda específica a la cual se asignarán recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros conforme a cada necesidad.     1 Sallenave, Jean Paul: “La Gerencia Integral”, Pag. 188, Ed. Norma, Bogotá, 1994.