Recomendaciones para el Gobierno Electrónico (Primera Parte): Interoperabilidad, Software Libre y Difusión

Resumen Cuando se analizan y difunden numerosos casos exitosos de gobierno electrónico a nivel nacional, subnacional o local en diferentes países, descubrimos que en su gran mayoría tienen denominadores comunes y que las razones de estas experiencias eximias no están tan libradas al azar o al pragmatismo de quienes gerencian esta política. Contabilizamos así un conjunto de características o atributos que en más o en menos se reafirman en cada uno de los idearios de Gobierno Electrónico, a las cuales calificaremos como recomendaciones o principios rectores. Las mismas las resumiremos a continuación:

• Construir una Plataforma de Interoperabilidad dentro del Estado
• Promover el software libre y los bienes “Comunes Creativos”
• Desarrollar campañas de difusión y sensibilización
• Impulsar políticas inductivas de apropiación de la tecnología
• Consolidar un banco de datos con las mejores prácticas
• Desarrollar una Infraestructura Tecnológica común
• Desarrollar las condiciones que garanticen la sustentabilidad del GE
• Formular y ejecutar planes estratégicos de Gobierno Digital
• Articular proyectos de GE en el marco de la Sociedad del Conocimiento
• Ejercer un fuerte liderazgo político para promover el GE

Con el objeto de no extender en demasía los contenidos de este trabajo, se ha fraccionado los alcances de esta publicación, las cuales se irán editando en las próximas entregas. Construir una Plataforma de Interoperabilidad dentro del Estado Los sistemas y servicios de información que se encuentran en producción en las distintas oficinas del Estado se caracterizan por su heterogeneidad en cuanto al software con el cual fueran desarrollados, el hardware y software de base sobre el cual están soportados y el personal que fuera responsable de su construcción y de su mantenimiento posterior. Entendiendo que los sistemas y servicios de información son los medios a través de los cuales las organizaciones públicas registran, procesan, y consultan la información operativa y gerencial para su normal desenvolvimiento, es fundamental entonces dotar a estos componentes de un marco de integración horizontal y vertical dentro del Estado, debido a que en forma permanente se requiere de información de otras jurisdicciones con competencia y responsabilidades primarias en su generación y custodia. La necesidad de un intercambio creciente de datos entre organismos, evitando la clásica y tradicional duplicidad, redundancia e inconsistencia de la información y su almacenamiento en diferentes repositorios administrados en forma distribuida, constituye un nuevo desafío para las burocracias debido a la necesidad de consolidar la información corporativa del Estado en un contexto cambiante y creciente en sus demandas. Un camino muy duro y hasta imposible de recorrer sería migrar todos los sistemas de información del Estado a estándares y pautas administradas en forma centralizada, no solo en cuanto a las tecnologías de información y comunicaciones empleadas (hardware y software), sino en cuanto a la planificación y metodología para generar un diccionario de datos corporativo, que supere los problemas que a las mismas cosas y objetos empleados por todas las entidades de la Administración Pública se los entienda de distinta manera en cuanto a su sintaxis y semántica (meta datos). Una alternativa más viable en lo técnico y operativo es que puedan existir estadios intermedios en que se definan estándares para denominar, buscar, identificar y entender el significado de aquella información “más reusable” por todos en forma transversal. El otro camino, arduo también en cuanto a su implantación y articulación, lo constituye la creación de una plataforma única de interoperabilidad dentro de la Administración Pública que permita que los sistemas de información existentes desde hace tiempo, comúnmente llamados “legacy”, sean compatibles entre sí, a través de un intercambio fluido de información haciendo más eficiente el Estado en su conjunto. Esta interconexión entre los diferentes componentes de software aplicativo puede realizarse a través de “traductores intermediarios” que facilitan la comunicación de los sistemas en un ámbito de interoperabilidad basado en servicios web (webservices) con una sólida base tecnológica que consolide la integración de trámites en línea en las que interactúan diferentes jurisdicciones. Los Servicios Web posibilitan el intercambio de información en sistemas heterogéneos distribuidos, independientemente de la plataforma de hardware y software empleada. Es una arquitectura que permite que distintos servicios muy usados por diferentes oficinas de gobierno (por ejemplo la autenticación de personas físicas y jurídicas) sean descriptos, publicados, solicitados e invocados en diversos medios de aplicación de sistemas distribuidos. Aparece así la necesidad de crear un Registro dentro del Estado de Web Services basado en una UDDI (Universal Description Discovery and Integration) gubernamental es decir un estándar internacional para registrar y publicar los servicios web que pueden ofrecer las oficinas de gobierno (por ejemplo obtener un CUIT/CUIL de una persona a partir de datos provistos por la entidad que demanda el servicio). Otros estándares como el WSFL (Web Services Flow Languages) para el flujo del servicio, el WSDL (Web Service Description Language) para la descripción del servicio, SOAP (Simple Access Protocol) para el empleo de mensajes XML (eXtensible Markup Language), FTP, HTTP como protocolos de interconexión, terminan consolidando un marco adecuado de interoperabilidad que proporciona un formato de mensajería común para vincular aplicaciones y servicios de cualquier parte de la Intranet de Gobierno (e incluso Internet si existieran servicios de uso público), independientemente del sistema operativo, modelo de objetos o lenguaje de programación utilizados. Promover el software libre y los bienes “Comunes Creativos” Dentro de la formulación estratégica del gobierno digital es importante mencionar, al momento de la definición de la dirección tecnológica, que es necesario implantar gradualmente una política de Software de Libre Disponibilidad, tendencia que están adoptando muchos Estados Nacionales en el mundo. Esta modalidad, además de evitar el monopolio y la dependencia de un proveedor, tiene grandes ventajas para la seguridad y acceso de la información del Estado, pero principalmente implica beneficios económicos para la comunidad en su conjunto. La licencia es ilimitada y la adhesión a estos estándares evita que el Estado y los ciudadanos estén a merced del autor del software para la atención a sus necesidades. Otorga una mayor flexibilidad pues permite al usuario ejecutar estos programas en las computadoras que desee y también copiarlo. Desde este punto de vista el Software de Libre Disponibilidad se presenta entonces como un bien público es decir como un bien o un servicio de los que utilizan o pueden utilizar muchos ciudadanos, pero de los que no puede excluirse a quien no pague o no quiera pagar por su uso o simple existencia. La deficiente o nula valoración de los bienes públicos constituyen una falla del mercado, y que por lo tanto el Estado debe plantear la necesidad de intervención para corregir este desvío o para regular el funcionamiento del mercado. En este sentido favorecer el empleo masivo del Software Libre en una sociedad basada en el conocimiento resulta estratégico ya que viabiliza el empleo simultáneo y equitativo de este bien como factor multiplicador para la innovación y el fomento de la investigación pudiendo ser copiado estos productos infinitas veces a cero costo, sin perder la calidad del producto. Otro eje fundamental que transita en la misma dirección señalada lo constituyen los bienes “Comunes Creativos”1 (en inglés los llamados Creative Commons), que se sustentan en la necesidad de reducir las barreras legales de la creatividad por medio de una nueva normativa y del empleo de nuevas tecnologías. Similarmente a lo que ocurre con las licencias GPL de Software Libre, se aspira a regular legalmente la distribución y el uso de contenidos para el dominio público. Por dominio público se entiende el conjunto de bienes y derechos de titularidad pública no poseídos de forma privativa. Se establecen diferentes tipos de licencias, cada una con diferentes alcances referidos al derecho del autor, a dar libertad para citar su obra, reproducirla, distribuirla y crear obras derivadas; ofrecerlas públicamente y con diferentes restricciones (por ejemplo no permitir el uso comercial o respetar la autoría original). Se fijan condiciones tales como el reconocimiento de los créditos de la obra de la manera especificada por el licenciador; la no alteración, transformación o generación de una obra derivada a partir de una obra original; los términos del licenciamiento al reutilizar o distribuir la obra, etc. Alguna de estas condiciones puede no aplicarse si se obtiene el permiso del titular de los derechos de autor. Una de las licencias ofrecidas por Creative Commons es la licencia que lleva por nombre "Developing Nations"2 (Naciones en Desarrollo). Esta licencia permite que los derechos de autor y regalías por las obras se cobren solo en los países desarrollados del primer mundo, mientras que las mismas se ofrecen de forma abierta en los países en vías de desarrollo. Creative Commons, además, alienta el acceso público a la información y a la libre circulación de contenidos por Internet. Por este motivo los gobiernos deben regular sobre la libre disponibilidad de la información pública, de la misma manera que lo hace con respecto al software de libre disponibilidad. La normativa que se establezca debe evitar la alteración de la información oficial y su acceso restringido para garantizar la inclusión social, el derecho a libertad de información y la igualdad de oportunidades para toda la ciudadanía a partir de su disponibilidad irrestricta. Tanto el Creative Commons como el Software de Libre Disponibilidad alentarán los procesos de innovación y de transformación dentro de la comunidad de los mal llamados “marginales”, es decir aquellos ciudadanos ignotos con ferviente voluntad para investigar, que, a partir del reconocimiento público de sus obras, se verán estimulados para continuar desarrollando trabajos de alta calidad y creatividad, en forma inductiva y solitaria, hecho que constituye una fuente inagotable y extraordinaria de nuevos conocimientos para que sean posteriormente empleados por una sociedad desarrollada en su conjunto. Desarrollar campañas de difusión y sensibilización Uno de los desafíos que tiene que superar la implementación de estrategias de Gobierno Electrónico es que la mayoría de los ciudadanos que usualmente utilizan Internet acepten los servicios “en línea” y, en la práctica, visiten los sitios del gobierno. Para esto juegan un papel de vital importancia los medios de comunicación ya que, a pesar de las ventajas de la Administración Electrónica, las personas y las empresas sólo utilizarán estos servicios si saben de su existencia. Por ende se requiere que los medios de comunicación traten de difundir el concepto de la Sociedad de la Información, su significado y la importancia que tiene para nuestro futuro, para crear un clima de esperanza que impulse su desarrollo. La difusión tendría que estar basada en resaltar aquellos aspectos que, se ha visto, animan a los usuarios a utilizar los servicios de la Administración Electrónica y que son el ahorro de tiempo y de dinero. Se necesita de la participación y compromiso de los funcionarios públicos, que alienten campañas de promoción de Gobierno Electrónico, y que a su vez considere actividades de apoyo, seguimiento y evaluación continua del impacto de proyectos de Gobierno Electrónico. Las campañas de comunicación, promoción y difusión son un elemento de vital importancia para dar a conocer las iniciativas de Gobierno Electrónico, la oferta de contenidos y servicios y los diferentes puntos de acceso que están al alcance de los usuarios. Aun cuando las técnicas de marketing fueran tradicionales como campañas de radio y televisión, anuncios publicitarios en los periódicos, carteles y transportes públicos, ferias y exposiciones itinerantes para mostrar los servicios electrónicos, etc. está comprobado que en los países donde se aplicó, se registró un crecimiento en la utilización transaccional para consolidar una Administración Electrónica. 1 http://creativecommons.org/ 2 http://creativecommons.org/license/devnations