Arquitectura para la consolidación del Gobierno Electrónico: Modelo de Administración de Servicios (MÁS)

Introducción A partir de la obsolescencia de las burocracias weberianas en su rol de intermediación para la oferta de servicios públicos, es indispensable “acercar” al beneficiario al “verdadero prestatario”, sin ningún tipo de dificultad que obstaculice esta relación. Así, la visión que tiene el ciudadano de la Administración Pública como “una burocracia”, en el sentido peyorativo de la palabra, debe desaparecer. La “muralla medianera” del Estado y sus dependencias, que impiden al ciudadano el acceso a las prestaciones públicas debe reemplazarse por otro modelo que atraviese lo impenetrable: la ventanilla única virtual. Esta ventanilla la materializaremos a través de un modelo al que llamaremos Modelo de Administración de Servicios (MÁS) que sustentará el nuevo paradigma de Administración Electrónica basado en una arquitectura orientada a los servicios (SOA). De esta forma un ciudadano o empresa puede tomar contacto con el Estado a través de Internet con un único punto de contacto que identifica al interesado de manera personalizada, independientemente de la oficina pública que atienda su requerimiento. Como consecuencia de ello el beneficiario de un servicio es atendido a través de una mesa de atención al público virtual superando las mesas de atención al público presenciales que ocasionan inconvenientes en el traslado, pérdidas de tiempo y gastos innecesarios en los interesados. Esta plataforma permitirá avanzar en la implementación de un conjunto de servicios que presta el Estado a la comunidad y que deben unificarse y estandarizarse, independientemente de la prestación que se trate. Los procedimientos de autenticación a través de Internet, los de pagos a través de transferencias bancarias empleando la web o de mircropagos empleando la telefonía móvil, son claros ejemplos de rutinas que están presentes en cualquier trámite que una empresa o ciudadano peticione al Estado. Los servicios de formularios electrónicos para iniciar gestiones por Internet o la posibilidad de disponer de una bóveda de datos por cada persona física o jurídica, donde el interesado sea el único responsable de consultar y actualizar información personal que luego será reutilizada para cualquier trámite, son muestras claras de prestaciones repetitivas que facilitan las transacciones electrónicas. Por lo expuesto, surge la necesidad de pensar y diagramar estrategias tecnológicas estandarizadas que viabilicen la implementación de un gobierno en línea con requerimientos de interoperabilidad, de infraestructura, legales y de seguridad sobre servicios transaccionales de Gobierno Electrónico. De esta manera será posible “hacer dialogar” sistemas de información existentes en diferentes jurisdicciones para intercambiar información relevante evitando duplicaciones de datos que favorecen la inconsistencia de los procesos de gestión dentro del Estado. Arquitectura del MÁS El MÁS que se describirá a continuación no es más que un modelo que ha sido diseñado tomando muchos de los conceptos esgrimidos por la arquitectura adoptada por el Gobierno de la República de Irlanda con el desarrollo del Public Service Broker (PSB)1. Como todo modelo, el mismo debe ajustarse a la realidad de cada Estado en particular y su entorno. Probablemente existan muchos obstáculos institucionales, normativos, operativos o técnicos que impidan su implementación. No obstante, conocer la lógica de cómo el Estado debería ordenar su frontoffice y su backoffice para brindar sus servicios a la comunidad, puede proporcionar algunas ideas rectoras aplicables a contextos específicos nacionales, regionales o locales. La arquitectura orientada a servicios (SOA) sugerida para el MÁS prevé tres componentes bien diferenciables a saber:

• Segmento del Interesado (Capa de Servicios del Beneficiario): comprende todas las acciones diseñadas y construidas para facilitar el acceso de la comunidad a los servicios públicos a partir de estrategias de inclusión digital que faciliten la participación masiva de la ciudadanía. Este componente debe estar fuertemente orientado hacia lo que el interesado demanda, no hacia lo que el Estado ofrece. Permite interactuar al ciudadano con el portal de Gobierno, solicitar información y servicios a través de formularios electrónicos que son llenados a partir de información preexistente, previa autenticación y autorización para el acceso del interesado.

• Segmento de Tramitación (Capa de Servicios de Infraestructura): comprende el marco de integración que garantiza una visión única de la persona que fuera autenticada y autorizada a acceder a los servicios a través del portal de Gobierno. Se consolida así una “vista única” de la misma persona con distintos roles: como contribuyente, como usuario de servicios públicos, como beneficiario, como prestador de servicios, como miembro de una familia, como ciudadano, etc., facilitando una relación unívoca entre el Estado y la Sociedad. Este componente permite gestionar las solicitudes presentadas por la ciudadanía enviando las mismas a la repartición que corresponda para que procese el requerimiento, usando su canal de preferencia, previos controles de integridad y consistencia de los mensajes recibidos desde Internet.

• Segmento de la Repartición de Gobierno (Capa de Servicios Jurisdiccionales): constituye el “back office” del Estado. Son los organismos prestadores de los servicios demandados, que reciben los requerimientos a través del MÁS cumplidos los requisitos y las verificaciones que correspondieran. Se responsabilizan del procesamiento de la solicitud en los sistemas de los organimos a través de los web services de la repartición que están en producción. Completan y cierran el caso y remiten al MÁS las repuestas a las solicitudes que fueran requeridas.

Las capas del MÁS estarán integradas por los siguientes componentes: Capa de Servicios del Usuario

• Portal de Gobierno: es el punto de acceso común para todo tipo de interesados, sean estos ciudadanos, empresas, otros gobiernos o empleados de la misma Administración Pública. A través de una interfase estandarizada y amigable pueden iniciarse las diferentes sesiones conforme a los diferentes perfiles de los usuarios.
• Servicio de Autenticación: a través de este servicio los interesados inician su sesión por única vez y de una sola manera empleando una identificación de usuario y una contraseña de identificación personal que garantiza la autenticación, confidencialidad en el tratamiento de la información y el no repudio de origen. Este servicio se complementa con la auditoría para todos los servicios controlados o accedidos por el MÁS.

• Bóveda de Datos: Almacenamiento seguro de datos relevantes del beneficiario para interactuar con el gobierno y autorizar su uso cuando sea requerido para algún trámite. Incluye datos cargados y actualizados por el dueño y aquellos almacenados por las reparticiones de gobierno. Los beneficiarios serán notificados cada vez que sean actualizados al momento de ingresar al MÁS.
• Servicios de Formularios: Este servicio facilita la creación de formularios electrónicos de manera automática, incorporando información reusable cargada en la bóveda de datos con anterioridad, la cual se “incrusta” en un formulario estandarizado empleando un conjunto de meta datos preestablecidos. Por ello el interesado no repetirá la carga de información personal cada vez que inicia un trámite y solo ingresará aquella específica a la naturaleza del mismo para alcanzar su completitud y consistencia y sean remitidos en línea a través de algún mecanismo seguro (incluso empleando firma digital de ser necesario). Los formularios en general serán remitidos en carácter de declaración jurada por los beneficiarios del servicio, dando su aval de empleo de la información remitida en el formulario para los fines específicos determinados en el trámite requerido.
• Gestión de Casos: es un servicio que permite realizar el seguimiento del estado de avance de los trámites iniciados por un interesado a fin de analizar el curso y la historia del mismo como también conocer la trazabilidad del trámite respecto a pasos futuros, normalmente delimitados a través de procedimientos de flujos de trabajo predefinidos.
• Servicio de ayuda y soporte: éste será un servicio de ayuda en línea de información de soporte para la gestión del servicio de formularios acorde a los principios establecidos por el MÁS.

  Capa de Servicios de Infraestructura

• Tramitador: es un servicio de intermediación en la utilización de los servicios tanto internos del MÁS como externos de otros sistemas, conforme a pautas establecidas. Facilita la utilización de los servicios que ofrecen los sistemas de información de las diversas jurisdicciones del Estado. Si un sistema de información requiere los servicios de otro, deberá solicitar el servicio directamente al tramitador, quien llevará adelante la gestión necesaria para ejecutar el servicio. Asimismo realiza el control de acceso a los servicios, y a través de él se generan las estadísticas de utilización de los mismos. Adicionalmente tiene la capacidad de ejecutar trámites complejos con múltiples instancias de intervención.
• Servicio de Validación: corresponde a servicios de validación para la identificación de personas y empresas, el servicio de acceso a un directorio de domicilios privados, y otro tipo de información que necesariamente debe ser validada en los requisitos de un trámite para iniciar la gestión del mismo.

• Servicio de Pago: Facilita que tanto las empresas como un ciudadano pueda realizar pagos electrónicos que serán debitados de sus cuantas bancarias personales, los cuales son requeridos para completar las transacciones gestionadas vía MÁS.
• Servicio de Auditoría y Gestión: es un servicio necesario para administrar la generación, almacenamiento y análisis de archivos de auditoría y para administrar diferentes reportes de gestión necesarios para satisfacer requerimientos del MÁS.
• Servicio de Mensajes: es un servicio provisto por el MÁS para asegurar la interacción entre el beneficiario, el MÁS y la jurisdicción responsable de atender el requerimiento. El modelo debe resolver así varias relaciones: la interacción entre el Beneficiario y el MÁS a través de mensajes y mecanismos estandarizados como el empleo de formularios electrónicos, entre el MÁS y la Jurisdicción referido a los servicios requeridos por el MÁS a los sistemas de información existentes (legacy) en las reparticiones de gobierno, y entre dos jurisdicciones del Gobierno a través de la gestión de mensajes y eventos entre organismos y la publicación y suscripción a mecanismos estandarizados (por ejemplo notificación entre reparticiones del fallecimiento de un ciudadano).

Capa de Servicios Jurisdiccionales

• Servicios Web: constituye el servicio de interoperabilidad entre las jurisdicciones, una arquitectura abierta en cuyo desarrollo han intervenido muchas empresas y que se ha constituido en un estándar de facto en interoperabilidad. Será empleada para el intercambio de información entre el MÁS con los sistemas de información de las entidades del Estado. De esta manera los web services permitirán a las jurisdicciones ofrecer servicios sin modificar el código de sus sistemas históricos y emplear los servicios de otros organismos con esta capa de bajo nivel gracias al uso del XML.

Principios de Funcionamiento

• Los interesados en solicitar un servicio o producto público al Estado deberán acceder al portal de gobierno que se vincula al MÁS y, a través de los diferentes servicios interactivos ofrecidos por esta plataforma de interoperabilidad, completar un formulario electrónico en línea.
• El componente del Servicio de Formulario del MÁS pre-llenará el formulario con información relevante del beneficiario empleando su bóveda de datos con los debidos permisos y autorizaciones del titular a utilizar sus datos con fines específicos.
• La funcionalidad del Servicio de Formularios podrá requerir a otros servicios administrados por el MÁS información adicional no disponible en la bóveda de datos, a los efectos de completar el formulario con la información relevante faltante.
• Los interesados podrán adjuntar información adicional necesaria para el pedido de servicio que no será validada en tiempo real pero que será requerida y empleada siempre por el Estado en carácter de declaración jurada, para su posterior procesamiento.
• Los beneficiarios podrán especificar los métodos de pago para los servicios que tengan costos administrativos conforme a la disponibilidad de sus cuentas bancarias y los códigos habilitantes para realizar pagos y transferencias electrónicas entre diferentes entidades financieras conforme a los métodos que se regulen al efecto.
• El MÁS deberá entonces validar la consistencia del requerimiento infiriendo los derechos de acceso del beneficiario y determinando si la petición de acceso al servicio puede ser autorizada e iniciada, o rechazada; según la disponibilidad y certidumbre de la información obligatoria necesaria para dar inicio al trámite. Este paso se podrá implementar utilizando un método de scoring cuando la calidad de la información no pudiera ser constatada en su totalidad en tiempo real.
• De aceptarse el requerimiento se conformará un mensaje de pedido de servicio vía MÁS con el formulario del beneficiario construido por el Servicio de Formulario del MÁS, el cual será puesto en un sobre electrónico y enviado de forma segura y confiable al Web Service disponible del MÁS a través del tramitador.
• En caso de ser necesario, el tramitador derivará el mensaje al Servicio de Validación ante la necesidad de verificar la certeza de cierta información contenida en el mensaje. Cumplido este paso en forma exitosa, la solicitud de servicio será recepcionada y respondida con un acuse de recibo al buzón del interesado gestionado a través del Servicio de Gestión de Casos. Finalmente la petición (mensaje) será pasada a los sistemas de información de la jurisdicción para su procesamiento.
• El Servicio de Mensajes del MÁS proporcionará información que permita a la jurisdicción identificar al beneficiario y la confirmación de su autorización al pedido de servicio, de tal forma que la repartición considere como válida la información contenida en el mensaje y pueda comenzar posteriormente su procesamiento.
• Confirmada la recepción exitosa del Servicio de Mensajes del MÁS se generará un caso de traza del servicio a través del Servicio de Gestión de Caso que manejará toda la información histórica y futura del requerimiento a los fines de que pueda ser consultada por el interesado.
• Los beneficiarios tendrán la posibilidad de almacenar parte o formularios completos en una base de datos segura: la bóveda de datos, que no podrá ser accedida por terceros para consulta. El Estado sin embargo podrá almacenar allí información de interés que refiera a validaciones de información almacenada que ya fuera chequeada por el MÁS y otra información generada por el sistema que facilite la gestión de futuros requerimientos de servicios por parte del titular de la bóveda de datos.
• Las Jurisdicciones serán responsables de mantener actualizado el pedido de servicio a través del Servicio de Gestión de Casos del MÁS, para lo cual enviarán mensajes a los interesados que indiquen el estado de avance de un trámite que hubiere sido iniciado con antelación.

Conclusión: El MÁS no es más que un modelo teórico que posibilita la ejecución de una política de Gobierno Digital integradora basada en una arquitectura orientada a servicios. Su implementación facilitará la consolidación de una ventanilla única virtual a través de la cual los ciudadanos mantendrán relaciones unívocas con el Estado conforme a sus eventos de vida. Hacer realidad este modelo u otros similares constituye un proyecto complejo y de gran trascendencia para los gobernantes. Es de largo plazo y exige el compromiso de las máximas autoridades de las jurisdicciones para liderar sus organismos públicos hacia nuevas modalidades de gestión en el que el conocimiento y la innovación aparecen como dos elementos fundamentales para superar el paradigma burocrático weberiano. 1 Reach Agency: “Broker Documentation Set v1.0”, Gobierno de Irlanda, Dublin, 2002. MAS