Integración y consolidación de portales de Gobierno

Introducción
Los portales de Gobierno se caracterizan en general por la fragmentación de sus contenidos y servicios, la heterogeneidad de criterios para presentar su información, la variedad en los diseños de presentación de sus páginas web y la multiplicidad de pautas para su estructuración y accesibilidad.
Esto no es una casualidad en el Estado si consideramos la gran cantidad de organismos, dependencias y oficinas públicas que funcionan de manera autónoma, con débiles mecanismos de articulación, coordinación y planificación transversal. A partir de decisiones aisladas de las autoridades superiores de estas organizaciones, conviven entonces portales de Gobierno que solo se relacionan entre si por la dirección de la portada del sitio oficial.
Las consecuencias de esta forma de gestionar frente a la ciudadanía son irreparables. Conviven portales fuertemente orientados a la oferta (la estructura orgánica y funcional del Estado) por sobre la demanda (los eventos de vida de un interesado). Así, contenidos duplicados, desactualizados, sin pautas en la redacción y presentación, con escasa pertinencia en los servicios ofrecidos conforme a las necesidades de la gente, atentan contra el crecimiento y el empleo del portal de Gobierno. En síntesis, la posibilidad de que sea una herramienta estratégica para canalizar los pedidos, requerimientos, las consultas y la participación de la sociedad a través de Internet se desnaturaliza y se diluye.
Con este artículo, analizaremos algunas ideas rectoras para consolidar portales del Estado que hoy se encuentran dispersos y que merecen ser rediseñados e integrados a través de pautas y estándares preestablecidos y consensuados.

Definición de los requerimientos que debe reunir la información de un portal
La información de un portal debe reunir un conjunto de requisitos para asegurar la calidad de los contenidos publicados. Algunos criterios a tener en cuenta en este sentido podrían ser:
Reusabilidad: toda información debe ser “cargada una única vez” pero puede ser “accedida de múltiples maneras” conforme a diferentes criterios y características que tiene ese contenido. Por ejemplo una misma noticia puede ser accedida desde una página de un organismo (quien la creó), desde una página temática (cuando se clasificó por un tema), desde un portal de noticias (por su clase o tipo de información, cuando se la definió como “noticia”), según su interesado (ciudadano, empresa o gobierno), por un buscador, etc.
Múltiples categorizaciones: todo contenido que fuera creado es susceptible de ser categorizado de múltiples maneras. Existen categorías que adquiere al momento de ser creado, por ejemplo la clase o tipo de contenido del que se trata (trámite, noticia, estadística, etc.). También adquiere “la categoría del organismo” al cual está relacionado al momento de su creación (quien lo creó). En cambio puede adquirir otras categorías posteriormente a su creación. En este caso se puede relacionar con un tema (por ejemplo impuestos) o subtemas (por ejemplo impuesto inmobiliario) o según quien es su destinatario (empresa, gobierno o ciudadanía).Actualización: los contenidos que están publicados en un portal deben estar actualizados para no generar confusión en quién lo lee. Por ello deben adoptarse medidas que fijen la expiración de los contenidos de un portal para proceder a su archivo. Se aconseja que en toda información publicada en un portal siempre pueda ser leída la fecha en que fue creada la misma por el autor.
Estandarización: los contenidos de un portal deben estar normalizados conforme a la clase de información que se trate (noticia, norma, trámite, estadística, etc.) y de acuerdo con el diseño de las plantillas que los contienen. Estos formularios electrónicos deben seguir un conjunto de “reglas del negocio” que se constituyen en pautas que debe respetar los contenidistas, es decir quienes cargan la información.
Universalidad: los contenidos deben ser entendibles por todos independientemente de su clase social, ubicación geográfica, estudios, etc. Por ello deben estar redactados en un lenguaje claro, sencillo y conciso, teniendo siempre en cuenta cómo lo tiene que leer quien “demanda” algo, no según quien lo “ofrece”. Para alcanzar esta característica es imprescindible definir un manual de estilos, que trata de determinar aspectos que suelen dar lugar a dudas y consultas entre quienes ejercen el oficio de escribir y publicar.
Organización y Estructuración del Portal por clases de información
La información puede ser organizada y estructurada según sus características intrínsecas en cuanto al objeto que persigue y los atributos que la diferencia. Por ello se detallan a continuación un conjunto de clases o tipos de información frecuentes (no excluyentes) que son necesarias para diseñar plantillas con el fin de estandarizar la carga y la publicación de los contenidos en el portal, independientemente de la diversidad de situaciones que se pueden presentar frente a la heterogeneidad de los organismos públicos.
Noticias: es el anuncio de un suceso, una novedad o una comunicación. Es la narración de un determinado hecho de actualidad que es de interés para la comunidad. Incluye entre otros: el titular de la noticia (antetítulo y título), copete, cuerpo (citas, bibliografías, fotos, documentos relacionados, etc.) fecha de ocurrencia del suceso, vigencia de la noticia, etc.
Trámites: serie de tareas predeterminadas que se vinculan entre sí para alcanzar un servicio o producto público valioso para el destinatario. Esta información es de carácter estática. Incluye entre otros: el nombre, la descripción, el destinatario, requisitos, formularios y documentos requeridos, costo, tiempo de realización, lugar y horario de concurrencia presencial, enlace al trámite en línea, observaciones, etc.
Información General: es la divulgación de un hecho particular y de interés general con una vigencia superior a la noticia. Incluye entre otros: título, cuerpo (citas, fotos, documentos relacionados, etc.), fecha de publicación, etc.
Estadísticas: corresponde a información estadística de variables demográficas, económicas, financieras, sociales, políticas, culturales, etc. que resultan de interés para la comunidad. Incluye entre otras: título de la estadística, cuerpo (informe estadístico, fotos, cuadros, etc.), fuente, archivos o documentos adjuntos, etc.
Normas: son reglas correspondientes a actividades, tareas, etc. que emanan de las autoridades del Gobierno (leyes, decretos, resoluciones, disposiciones, etc.). Incluye entre otros: título de la norma, tipo de norma, número, fecha, contenido de la norma, archivos adjuntos, etc.
Aplicativos: es un software construido para satisfacer requerimientos de información de organismos públicos, el cual puede bajarse por los interesados para instalarlo en sus computadoras personales. Incluye entre otros: nombre, descripción, versión, fecha de vigencia, norma de aprobación o modificación, tamaño, requerimientos mínimos de software y hardware, instrucciones de instalación, manual del uso del aplicativo, solución a problemas, preguntas más frecuentes, etc.
Menús: plantilla empleada como página intermedia para acceder a los páginas finales (nodos hoja) o a otros menús de un portal. Sirve para facilitar el acceso de información cuando la misma es voluminosa, a través de algún tipo de clasificación jerárquica conocida por el interesado (clasificación por año, por actividades, por programas o proyectos, otros, etc.). Incluye entre otros: el título y el cuerpo (donde se hacen los enlaces a páginas de menor nivel).
Servicios: es aquella clase que mediante algún método de búsqueda, selección o identificación otorga la posibilidad de obtener información particular o realizar una gestión interactiva por un interesado. El servicio siempre es de carácter dinámico.
Foro: es un espacio virtual creado en Internet para favorecer la comunicación y el intercambio de ideas entre personas interesadas en un tema común y específico, lo que permite compartir conocimientos y experiencias. Los participantes envían y contestan mensajes que pueden ser leídos por otros usuarios. En todo foro existen distintas roles de quienes lo operan: el administrador, los moderadores y los usuarios.
Compras: corresponde a todos los tipos de gestiones de compra que realiza el Estado a las empresas proveedoras de diferentes bienes y servicios a través de diversas modalidades como las licitaciones públicas y privadas, concursos de precios, gestiones directas, etc. Esta clase explicita las diferentes instancias de las adquisiciones que se realizan desde su publicación de pliegos, apertura, evaluación, impugnación de ofertas, adjudicación, órdenes de provisión, etc.

El Administrador de Contenidos como soporte del portal
Un administrador de contenidos es un software utilitario que permite cargar, actualizar, consultar y publicar contenidos de un portal independientemente del diseño en que los mismos van a ser visualizados. El administrador de contenidos puede ser utilizado para construir un Sitio Oficial de Gobierno y para diseñar y organizar la información contenida en el mismo.
Para acceder y operar un administrador de contenidos es necesario tan solo poseer un navegador en la computadora personal y que la misma esté conectada en red al servidor de administración de contenidos (Intranet o Internet según las pautas de administración que se determinen).
Entre las características que pueden destacarse de este utilitario está la facilidad de separar el desarrollo y producción de contenidos de la presentación de la información, es decir, dispone de dos modos de acceso bien diferenciadas: para la administración y carga de la información y para visualizar la misma con un diseño dado. Se entiende por contenido a toda información que necesita ser organizada y almacenada en alguna estructura (por ejemplo una noticia, una estadística, un trámite, etc.). El diseño en cambio es el formato de cómo se presentará la información cargada: cómo se visualiza, como se muestra y organiza en la pantalla, colores, letras, imágenes, animaciones, etc.
Esta separación del contenido y diseño permite a los contenidistas cargar la información independientemente de los diseñadores sin ningún conflicto, lo que focaliza su trabajo en la creación de contenidos y no en la forma en la que pueden visualizarse.
Otra característica importante es que los contenidos pueden ser publicados rápida y fácilmente por Internet, y pueden ser categorizados de múltiples maneras para facilitar el acceso a la información cumpliendo así con el requisito de múltiples categorizaciones de los contenidos ya expuesto.
También es importante señalar que los cambios en el diseño se realizan fácilmente y con pocas modificaciones, sin alterar el contenido.
Este sistema está basado en roles de usuarios, es decir, se pueden determinar permisos y restricciones para cada usuario que acceda a cargar información.
Tiene control de la historia de las actualizaciones realizadas ya que cada información es almacenada en distintas versiones y puede ser recuperada en caso de ser necesario.
Posee avanzados motores de búsqueda de información, empleando tesauros que relacionan grupos de palabras y conceptos para hallar rápidamente lo que está buscando un interesado en el portal.
Gestiona el flujo de trabajo (workflow) lo que permite establecer distintos procedimientos para cargar, visualizar, controlar, aprobar y publicar información.
Los modos de acceso al administrador de contenidos pueden ser dos: modo de visualización de la información y modo de administración y carga de la información. Con el modo de visualización se puede observar el sitio con la información publicada tal como la ven los usuarios. Esto permite que el contenidista a medida que cargue la información, pueda ir verificando lo que se está publicando. El modo administración y carga de información permite realizar todas las tareas propias del administrador del sitio, tales como la creación de usuarios, roles clases de información, circuito de aprobación para la publicación, etc.; y las propias de los contenidistas, tales como creación, modificación y eliminación de contenidos.
A los efectos de construir portales de gobierno se recomienda emplear administradores de contenidos de libre disponibilidad. Uno muy robusto es el EZ-PUBLISH, software de libre disponibilidad de origen noruego.

Algunos conceptos para organizar los contenidos de un portal
A los fines de organizar la información de un portal es necesario representar la misma a través de un árbol de contenidos. El árbol de contenidos es un grafo en los que existen nodos que representan objetos (una noticia, un trámite, una norma, etc.) y sus relaciones con otros nodos (jerárquicas o no).
Los contenidos de un portal deben estandarizarse en clases. Una clase es un conjunto de objetos con iguales atributos. Para nuestro caso representa un tipo de información: trámites, noticias, estadísticas, normas, etc. Cada clase tiene definida una estructura de datos determinada.
Un objeto es una instancia de una clase, es decir una entidad con nombre y características propias (los atributos de la clase toman así valores específicos). Por ejemplo, dentro de la clase noticia, un objeto sería la noticia concreta “Hoy vence el impuesto inmobiliario” junto con los demás datos que hacen referencia al contenido de la misma (antetítulo, copete, resumen, fecha, etc.). Cada objeto tiene un número de identificación que lo individualiza.
El nodo es la representación de un objeto en el árbol de contenidos. Cuando creamos un objeto, por ejemplo, un trámite en un lugar específico del árbol de contenidos, se crea un nodo que representa a dicho objeto con un número de nodo que lo identifica diferente al del número objeto. Por lo tanto un objeto puede tener muchos nodos. Los nodos sirven para resolver las situaciones de acceder a una misma información desde distintos lugares (Principio de Reusabilidad). Para esto se requiere añadir nuevas ubicaciones al objeto. De esta manera, cada nueva ubicación crea un nuevo nodo, pero el objeto sigue siendo el mismo.
Esta facilidad permite categorizar una misma información de múltiples maneras. Una forma recomendada es clasificarlas conforme a cuatro criterios. Cada criterio facilitará el acceso a los mismos por cuatro vías. Una primera categoría sería considerar quién es el autor del contenido. En este caso se identifica el organismo o la jurisdicción que creó la información de tal manera que la misma pueda accederse desde las páginas institucionales del sitio conforme a la estructura orgánica funcional del Estado (acceso a los contenidos según su oferta). Una segunda posibilidad es identificar el tema con el cual está relacionado el contenido (turismo, impuesto, seguridad, salud, etc.) para que así pueda accederse a través de páginas temáticas o páginas subtemáticas conforme a los conocimientos específicos de un interesado (acceso a los contenidos según la demanda). Una tercera posibilidad es identificar los contenidos según el objeto o fin que persigue la información (trámite, noticia, norma, estadística, etc.). De esta forma pueden agruparse en portales específicos de trámites, de noticias, de estadísticas, etc., en función del interés perseguido por un usuario del portal cuando lo visita. Finalmente puede categorizarse la información conforme a quién es su destinatario, para el caso un ciudadano, una empresa u otros gobiernos. En consecuencia, puede accederse a la información en portales específicos que respondan a las necesidades, problemas, expectativas e intereses de sus usuarios.
La Arquitectura de un Portal de Gobierno
Se muestra un esquema tentativo para conformar la estructura de un portal de Gobierno. Observar la reusabilidad de los contenidos en el sentido de que un mismo contenido puede ser accedido de múltiples maneras conforme a las categorías que se establezcan.
Arquitectura de portal

A continuación se explicará el alcance y el objeto de cada una de las entidades identificadas en el gráfico.
Portada del Portal de Gobierno: es una página a través de la cual se puede acceder a las páginas institucionales, las páginas temáticas, los portales específicos según el interesado (ciudadano, empresa, otros gobiernos, etc.), portales por clase de información (portal de trámites, de noticias, de estadísticas, etc.), y cualquier otra información relevante que pueda resultar de interés para un determinado momento (escrutinios, eventos internacionales, etc.). Desde esta página además pueden establecerse accesos directos a páginas muy visitadas para facilitar la visualización de la información.
Páginas Institucionales: son páginas correspondientes a diferentes organismos del Estado conforme a su estructura orgánica funcional. Dado que las normas de creación de los organismos públicos normalmente se encuentran dispersas y es complejo conseguirlas, conviene tomar el protocolo de las autoridades de gobierno para identificar los diferentes niveles de los organismos existentes (Ministerios, Secretarías de Estado, Subsecretarías, Direcciones, etc.). Estas páginas son polivalentes, es decir van a contener distintos tipos de información: trámites y noticias del organismo y de sus dependencias, informaciones generales, normas relacionadas, estadísticas de interés e información referente a temas y/o subtemas asociados a sus competencias.
Portales según el interesado: se conformará uno específico para el ciudadano, otro para las empresas y otro para los gobiernos (nacional, provinciales y municipales). Serán también polivalentes, es decir, contendrán distintos tipos de información, pero filtrando los contenidos en función del perfil del destinatario de los mismos.
Páginas temáticas (subtemáticas): son páginas polivalentes que se comportan como guías temáticas en la que se mostrarán las clases de información correspondiente al tema. Se deberán presentar, además de los temas del mismo nivel (hermanos), los subtemas hijos y otros elementos publicados directamente en el tema para balancear la estructura de la presentación (accesos directos, protocolo, información de interés general, etc.).
Portales por clase de información: son páginas diseñadas y organizadas para acceder a un único tipo de información (por ejemplo un portal de noticias). Deberán preverse en las mismas múltiples mecanismos de acceso a la información. Por ejemplo, en el portal de noticias puede accederse a las mismas a través de búsquedas según el tema que trate, según el organismo que la cargó, según el interesado, por la fecha de publicación, etc.
Páginas Finales: son los nodos finales del portal del gobierno que contienen la información final de interés y eventuales servicios asociados. Cada página final tendrá una estructura y diseño determinado conforme a la clase de información que se trate. Así un trámite contendrá información relacionada a su descripción, requisitos y formularios asociados, entre otros. En cambio una noticia tendrá otros atributos como su título, subtítulo, copete, cuerpo y fuente de la misma.
Formas de Producción de Contenidos
Las formas posibles de producción de contenidos son dos. Por un lado existe la producción de contenidos centralizada, en donde un equipo de empleados, que gestiona el portal, coordina con todos los organismos la recepción de la información para su publicación (noticias, trámites, normas, etc.). Este equipo revisa, adapta e incluso genera la información y la registra en el sistema de Administración de Contenidos.
Por otro lado, existe la producción de contenidos descentralizada, en la que la el desarrollo de los contenidos está a cargo de las diferentes jurisdicciones y organismos públicos especificados. Los mismos disponen de herramientas para producir directamente sus propios contenidos a través de diferentes sesiones remotas que acceden al administrador de contenidos instalado en un servidor central.
Ambas formas de producción de contenidos tienen sus ventajas y desventajas. La centralizada permite normalizar y estandarizar los contenidos y servicios del portal conforme a pautas y estilos preestablecidos. Tiene la desventaja la complejidad que existe para la recolección de la información y de servicios de las distintas jurisdicciones y su actualización permanente conforme a la dinámica de las reparticiones públicas. La modalidad descentralizada facilita el desarrollo de los contenidos pues los contenidistas corresponden a cada área y por lo tanto se encuentran cercanos a la realidad de cada jurisdicción. Su desventaja es que en este esquema de carga, las pautas y normas para publicar información y servicios no son normalmente cumplimentadas conforme a los criterios preestablecidos.
Es posible sin embargo establecer mecanismos de trabajo híbridos en la que la carga sea descentralizada en cada organismo público de rango ministerial por ejemplo y el control de cumplimiento de pautas sea centralizado con un equipo de trabajo que visite permanentemente las oficinas públicas supervisando el trabajo de cada jurisdicción.