LA CONSIDERACIÓN DEL DESTINATARIO EN LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO

INTRODUCCIÓN

El Gobierno Electrónico (GE) es una herramienta compleja cuyos resultados están condicionados por diversos factores contextuales, pudiendo conceptualizarse y medirse de diversas maneras. No existe hoy una metodología que permita medir de manera apropiada y comparable los factores condicionantes, las características y los resultados del GE en distintos países. Los índices existentes presentan escasa utilidad a los fines comparativos, dado que se fundan en propósitos, intereses, indicadores y realidades diversos.

Dentro de dicha diversidad, se manifiesta una coincidencia unánime entre los, gobiernos y los diversos actores involucrados de nuestros países en reconocer –enfática y retóricamente- al destinatario del GE (particularmente al “ciudadano”) como el protagonista central de los esfuerzos socio-tecnológicos para poner las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) al servicio de la mejor calidad de vida de las comunidades.

Con base en esa unanimidad, cabría esperar una notoria disposición de los responsables del GE para consultar al “ciudadano” acerca de sus necesidades, limitaciones, demandas, expectativas, percepciones, satisfacción, preferencias, reclamos o sugerencias, con el propósito de prestarle servicios de GE con creciente efectividad y utilidad para satisfacer sus requerimientos.

En este artículo reseñamos un análisis de la relevancia que se asigna a los destinatarios de prestaciones de GE (ciudadanos, organizaciones, empresas, agentes públicos) como fuentes de información en los modelos dirigidos a medir y evaluar el GE, adoptando como modelo focal al denominado Modelo Multi-dimensional de Medición del Gobierno Electrónico (MMMGE).

Con base en dicho análisis, puede verificarse que tanto el MMMGE como la mayor parte de los modelos de medición y evaluación del GE exhiben una notoria abstracción (o exclusión) de los destinatarios del GE como fuente de información. En la mayor parte de los casos, esa abstracción pretende justificarse con base en el costo, esfuerzo y tiempo que demandaría adoptar a los destinatarios como fuente de información.

Por nuestra parte interpretamos que dicha exclusión representa una manifestación más de la vigencia del paradigma gobierno-céntrico que invalida gran parte de los intentos de constituir al GE como herramienta para proveer a los destinatarios servicios más ágiles, efectivos y transparentes.

Se concluye reclamando la prioridad de incluir las perspectivas de los destinatarios como un componente central de la medición y evaluación del GE.

1.- GOBIERNO ELECTRÓNICO: METÁFORAS Y VISIONES

Si bien es común expresar que todas las organizaciones deben tornarse “inteligentes” para satisfacer las demandas, necesidades y expectativas de los destinatarios de sus prestaciones, la “inteligencia” exigible a las organizaciones públicas reúne características exclusivas, dado que las mismas: a) deben garantizar ecuanimidad, integridad, probidad y genuina “transparencia” en todos sus actos, b) sus prestaciones deben ser accesibles a toda la población destinataria, y c) en muchos casos, los destinatarios son “cautivos” por carecer de opciones.

En dicho marco, la expresión “Gobierno Electrónico” (en adelante GE), alude a la utilización de Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar la interacción de los gobiernos (G) con las siguientes categorías de destinatarios: a) gobiernos (procesos intra e inter-gubernamentales) (G-G), b) ciudadanos (G-C), c) empresas (G-E), d) organizaciones intermedias y de la sociedad civil (G-O), y e) personal público (G-P).

La finalidad del GE en las relaciones de los gobiernos con los referidos destinatarios reside en proveerles más y mejores prestaciones, ofrecerles canales de acceso acordes a sus necesidades, preferencias y limitaciones, proporcionarles vías sencillas para satisfacer sus necesidades informativas y de servicios; adicionar productividad, calidad, efectividad y valor a los servicios, proveer atención "a la medida" de los requerimientos de cada destinatario, resolver inmediatamente requerimientos, trámites, consultas, reclamos y sugerencias; aumentar la participación de los distintos destinatarios, aumentar la calidad y reducir el costo de las transacciones dentro del Estado, reducir el costo (en dinero, tiempo, molestia y carga anímica) de los destinatarios, y aumentar la probidad en la gestión pública.

Sin embargo, tanto la expresión “Gobierno Electrónico” como otras usadas comúnmente como equivalentes -“gobierno digital”, “gobierno en línea”, “administración electrónica” y “Estado digital”, son metáforas buro-tecnocéntricas que se constituyen en engañosos "prismas" para resaltar un pretendido protagonismo de la “autoridad” (Estado, Gobierno, Administración) y del medio tecnológico (electrónico, digital, en línea) en la prestación de servicios a través de una supuesta “burocracia virtual”. El referido énfasis podría distorsionar la percepción de la intrincada realidad humana yaciente en los valores, actitudes, atavismos y prácticas de la “burocracia real” que, como determinante de la “virtual”, afecta a quienes son –o deberían ser- los auténticos protagonistas del servicio estatal: los destinatarios (ciudadanos, organizaciones, empresas, agentes públicos).

De tal modo, las metáforas señaladas resultan netamente funcionales respecto de los valores, creencias y conductas dominantes en burocracias gobierno-céntricas, que tienden a considerar implícitamente a la Administración Pública como soberana y al ciudadano destinatario como mero súbdito cautivo: “público”, “administrado”, “requirente”, “solicitante”, “beneficiario”, “usuario”, “contribuyente”.

Es así como frecuentemente se somete a las personas -mediante las TIC- a un nuevo cautiverio, imponiéndoles el uso de canales que nunca usaron (“Este trámite se realiza ahora exclusivamente por Internet … si no puede hacerlo, deberá recurrir a un gestor”).

2.- EL CIUDADANO COMO “PROTAGONISTA EXCLUIDO”

Los países de América Latina y el Caribe vienen manifestando –durante la última década- cuatro fenómenos netamente promisorios en lo relativo a la gestión, la evaluación, la formación y el intercambio de conocimiento en materia de Gobierno Electrónico (GE).

a. Una notable multiplicación y propagación de políticas, programas y aplicaciones de GE en y entre los gobiernos.

b. Una amplia variedad de intentos de medir y evaluar los resultados e impactos de políticas, programas y proyectos de GE.

c. Una proliferación de cursos, talleres, congresos y simposios –nacionales, regionales e internacionales- de GE que reúnen a relevantes contingentes de funcionarios políticos, administrativos y técnicos, líderes gremiales, operadores y lobbistas de distintos poderes estatales en diversos niveles territoriales, junto con representantes de universidades, ONGs, proveedores de TIC, cámaras empresarias, gestores de negocios, comunicadores y militantes políticos, entre otros actores.
d. Una coincidencia unánime -de los diversos actores en materia de GE-en reconocer enfáticamente al destinatario (y particularmente al “ciudadano”) como el protagonista y beneficiario central de sus esfuerzos, desvelos y hazañas socio-tecnológicas para mejorar la calidad de vida de las comunidades.

Si bien la confluencia de los referidos fenómenos genera pletóricos espacios de exaltación tecno-civista, resulta notorio que el ciudadano –como sujeto central de semejante atención y consideración retórica- es el único ausente.

En ninguna de las políticas y programas, de los esquemas de medición y evaluación, ni de los referidos espacios de encuentro parece contemplarse la participación de algún “ciudadano” para capacitarse o para dar testimonio acerca de sus experiencias con las prestaciones de GE que –tan fervorosa y denodadamente- se le “brindan” ... y todos sabemos qué es lo que suele suceder cuando somos los únicos ausentes al tratarse cuestiones en las que se nos declara “protagonistas y beneficiarios centrales” ...

Si bien parece percibirse que el ciudadano no sabe nada acerca de lo que necesita ni de lo que podría obtener del GE, así como que es incapaz de juzgar las prestaciones de GE que se le “brindan”, tampoco se manifiestan esfuerzos para inducir en él cierto interés por las posibilidades del GE, para recabar sus apreciaciones y opiniones, para orientarlo en el uso de prestaciones de GE que podrían resultarle útiles ni para proporcionarle habilidades para su aprovechamiento.

Con escasas excepciones, como en el caso de Costa Rica (CICAP, 2007), las fuentes para los estudios cuanti-cualitativos y para las evaluaciones de GE son exclusivamente intra-burocráticas, mientras que las actividades de formación e intercambio sobre GE están netamente acotadas a integrantes del sector público, como si se depositara –implícita e ilusoriamente- en ellos la función de recabar y sintetizar los testimonios del ciudadano acerca del GE y su uso.

Esta drástica exclusión del ciudadano en relación a las actividades de diseño, gestión, medición, evaluación, intercambio y formación en GE resulta sumamente curiosa cuando: a) existen sobradas evidencias de que la calidad de las soluciones de GE depende mucho más de las sociedades que de los respectivos gobiernos, b) la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (CLAD, 2007), aprobada el 1°/06/2007, expresa que el GE será un instrumento efectivo al servicio de la ciudadanía si se logra que ésta esté informada sobre los servicios electrónicos a disposición, pero sobre todo, si se logra integrar la herramienta GE a la cultura social, mediante un proceso de formación y animación que estimule el acceso, la participación y utilización responsable de la misma, y c) en su cláusula 29 la Carta Iberoamericana señala que los Estados deben promover y planificar la formación de los ciudadanos en GE y destaca que la pieza fundamental es la educación de las nuevas generaciones desde la más temprana edad. En forma paralela la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico subraya en su preámbulo que la perspectiva desde la que se tiene que abordar el empleo de las TIC en la gestión pública es la del ciudadano y sus derechos, los cuales le abren múltiples posibilidades, entre ellas la de participar activamente emitiendo opiniones, sugerencias y en general en el seguimiento de toma de decisiones, así como sobre el tipo de servicios que el Estado provee y el modo de suministrarlos.

El flagrante contraste entre el rol protagónico central que se adjudica al ciudadano en la retórica político-burocrática, protocolar y académica del GE y la exclusión a la que se lo somete en los hechos, representa un claro indicador de que la gestión, la métrica, la evaluación y la formación en materia de GE se hallan aún condicionadas por la inercia de un paradigma tradicional que considera al GE como una dádiva que el gobierno –como enclave de los que saben- “brinda” a la sociedad (Tesoro, 2009/1).

Como consecuencia, puede afirmarse que la difusión del GE en los países de América Latina y el Caribe aparece inhibida, por un lado por las limitaciones económicas, sociales, étnicas y culturales del ciudadano común para acceder a las prestaciones de GE que se le ofrecen, y por otro, porque dichas prestaciones no fueron diseñadas ni desarrolladas tomando en cuenta las propias necesidades, limitaciones, expectativas, intereses y preferencias de ese ciudadano común, sino primordialmente los intereses, limitaciones y perspectivas de las burocracias encargadas de desarrollar las prestaciones GE, sin escuchar a los destinatarios.

En este artículo procuramos poner de manifiesto que la carencia de disposición para escuchar a los destinatarios no sólo responde a las eventuales resistencias de las burocracias gestoras del GE, sino que se manifiesta en los mismos expertos que proponen modelos de medición y evaluación del GE, cuyas fuentes de información para los indicadores son –en el mejor de los casos- los responsables de las áreas de informática y los coordinadores de GE, junto con algunas mediciones “en línea” de cuestionable significación.

Los autores del MMMGE revisan distintos enfoques usados para medir el avance del GE en el mundo, manifestándose –a través de sus reseñas- que prácticamente ninguno toma en cuenta la perspectiva de los destinatarios, aun cuando incluyen variables e indicadores cuya fuente central debería estar dada por los destinatarios; por ejemplo: la calidad de la información, de los servicios, de la interacción, de la personalización, de la privacidad, entre otros.

¿Quién responde entonces por los destinatarios? Para la mayor parte de los indicadores usados en los distintos enfoques, las fuentes centrales de datos primarios están dadas por los “encargados de informática” y por “expertos en gobierno electrónico” de los países.
Ese notable sesgo podría justificarse aquí por el hecho de que la medición y evaluación de la calidad de las prestaciones de GE es considerada como una cuestión exclusiva de expertos. En materia de evaluación de servicios es muy común la prevención de no confundir “calidad del servicio” con “satisfacción del usuario”, dado que mientras la primera se funda en normas y estándares vinculados al “estado del arte”, la segunda responde a una incierta mezcla de factores en gran parte subjetivos.

Sin embargo, tal distinción metodológica no debería implicar que el ciudadano (como protagonista central de las prestaciones estatales) sea permanentemente ignorado o “ninguneado” (neologismo de moda entre nuestras dirigencias), constituyéndose –cuando puede acceder a las prestaciones- en un mero usuario cautivo carente de mecanismos para inquirir, criticar y reclamar.

3.- EL MODELO MULTI-DIMENSIONAL DE MEDICIÓN DEL GE PARA ALC

3.1.- Caracterización

El Modelo Multi-dimensional de Medición del Gobierno Electrónico para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2007) constituye un primer esfuerzo para operacionalizar en la práctica mediciones asociadas (“de forma balanceada e integral”) con los determinantes, las características y los resultados del GE que se documentan en la literatura académica como elementos importantes en el entendimiento y medición del GE.

El modelo se construyó con base en dos fuentes principales: a) los avances teóricos en el área del GE, que se obtuvieron a través de la revisión sistemática de las principales revistas académicas de administración y políticas públicas, una selección de libros y reportes de investigación de alto impacto, y una revisión selectiva de revistas en campos complementarios, y b) las prácticas en evaluación de GE y TIC a través de la revisión de reportes, literatura académica y experiencias en países de América Latina.

El modelo incluye 21 variables. La información sobre indicadores y datos asociados a cada variable se obtiene a través de un cuestionario que se envía a cada dependencia seleccionada dentro de la unidad de análisis (Ministerio, Gobierno Territorial, Poder) Adicionalmente los responsables de tecnología de los ministerios gobiernos o poderes propuestos deben proporcionar cinco páginas de Internet que ellos consideren más representativas, las cuales son evaluadas por consultores para complementar la información pertinente.

3.2.- Análisis de las variables y de los indicadores del modelo

Los autores del modelo señalan que las variables e indicadores no son perfectos y que fueron seleccionados para que estuvieran disponibles o fueran fáciles de obtener para generar un prototipo de bajo costo que mostrara la importancia de contar con los índices y propiciara una discusión al respecto. Asimismo destacan que lo desarrollado es sólo el inicio del proyecto, puesto que seguirá un trabajo colaborativo para llegar a una definición consensuada de indicadores que incrementen el valor del modelo.

Las veintiuna (21) variables del modelo, cuyos indicadores y fuentes se exhiben en el ANEXO, son las siguientes: (1) Calidad de la información y datos existentes, (2) Infraestructura tecnológica y compatibilidad, (3) Características organizacionales y gerenciales, (4) Marco legal e Institucional, (5) Demanda Potencial, (6) Calidad de la información disponible en los sitios y sistemas, (7) Servicios, (8) Interacción, (9) Integración, (10) Personalización, (11) Seguridad, (12) Privacidad, (13) Accesibilidad, (14) Usabilidad y utilidad, (15) Estadísticas de uso de los sistemas, (16) Calidad de los Servicios Públicos, (17) Eficiencia y Productividad, (18) Eficacia de programas y políticas, (19) Transparencia y rendición de cuentas, (20) Participación ciudadana, y (21) Cambios en el marco regulatorio.

Con base en el análisis de las fuentes de información especificadas en el Modelo para el cálculo de los indicadores de cada una de las 21 variables (ver ANEXO), se pone en evidencia un notorio protagonismo de los “Responsables de Informática” de las dependencias seleccionadas, y complementariamente del “Coordinador nacional de GE”.
El MMMGE asigna a los “responsables de informática” el cuestionable rol de interpretar y registrar percepciones y sensaciones cualitativas de los ciudadanos en relación a variables que afectan eminentemente el acceso y el uso de las prestaciones por parte de éstos, aun cuando dicho rol sea netamente ajeno a las competencias -netamente tecnológicas- de aquéllos.

Si consideramos al ciudadano como el “protagonista central” de las prestaciones de GE, es imprescindible promover -y tener en cuenta- la expresión de sus propias percepciones, opiniones y críticas en relación a los aspectos que le atañen particularmente. De lo contrario, la información registrada por los “responsables de informática” en relación a variables como usabilidad y utilidad carecerá de toda confiabilidad.

Cabe señalar que los autores del MMMGE (CEPAL, 2007) reconocen que, para determinadas variables, deberían obtenerse datos acerca de la opinión o la satisfacción ciudadana. Por ejemplo, en relación a las variables “Usabilidad y utilidad de las aplicaciones” y “Calidad de los servicios públicos” señalan:
- Usabilidad y utilidad de las aplicaciones de GE: “Aunque la mejor medida está dada por la opinión de los usuarios, decidimos utilizar la percepción de los responsables de informática por la dificultad y costos involucrados en la recolección de datos de los usuarios” (p. 80).
- Calidad de los servicios públicos: “Aunque los mejores indicadores asociados a esta variable se obtendrían a través de una encuesta de satisfacción ciudadana, nuevamente usamos las percepciones de los responsables de informática dado el costo y esfuerzo que implica la encuesta para este primer esfuerzo” (p. 81).
Por nuestra parte percibimos en este tipo de consideraciones una excusa -en términos de “costo y esfuerzo”- para preservar, o al menos no enfrentar, el protagonismo hegemónico de los funcionarios inherente al paradigma gobierno-tecno-céntrico con que se gestiona el GE en la mayor parte de nuestros países.

Algunas experiencias transitadas en países como Chile, Colombia y Costa Rica señalan la posibilidad de reunir datos relevantes acerca de las percepciones y opiniones de los ciudadanos en relación a prestaciones de GE, sin necesidad de incurrir en “costos y esfuerzos” desmesurados. Por ejemplo, en la indagación realizada en Costa Rica por el CICAP (2007, p. 11), que “ausculta, por medio de una encuesta, las principales ansiedades que experimenta la ciudadanía en su relación con los servicios”, surgen significativas proporciones de potenciales destinatarios que desconocen los servicios, no tienen acceso a los mismos, no saben cómo usarlos, no les interesa usarlos o no confían en ellos.

Por nuestra parte contamos con la experiencia emergente de indagaciones con destinatarios de GE –usuarios y no usuarios- que venimos desarrollando desde 2007 dentro del Programa Interamericano de Formación en Civismo Informacional (Tesoro, 2009/2). A través de dichas indagaciones hemos podido verificar notorias diferencias entre la opinión de los destinatarios y la de los responsables de informática y gobierno electrónico, detectando desconocimientos, preferencias, dificultades, rechazos, carencias, limitaciones, desconfianzas, temores, recelos e inhibiciones de los que no dan cuenta las fuentes “oficiales”.
Durante tales procesos, usamos herramientas que podrían ser incorporadas, con marcos claros y pertinentes, en la recolección de datos provenientes de destinatarios, por ejemplo:

• Entrevistas personales o encuestas para reunir las percepciones y opiniones de grupos poblacionales en relación a determinadas prestaciones de GE.

• Grupos de análisis con “adalides comunitarios” que dan cuenta de sus experiencias en la inducción del uso del GE en potenciales destinatarios de sus comunidades.

• Animación en civismo informacional para dinamizar y sensibilizar a grupos de potenciales destinatarios en relación a proyectos colaborativos para el uso de determinadas prestaciones de GE.

• Análisis de problemas a través de árboles de relaciones causales y colaterales, obteniéndose entramados de causas, efectos, condicionantes y manifestaciones de la disposición de los potenciales destinatarios de prestaciones de GE.

4.- CONCLUSIÓN

Con base en las manifiestas deficiencias en las prestaciones de Gobierno Electrónico asociadas a las tradicionales perspectivas gobierno-tecno-céntricas aún dominantes en la materia, se sugiere la prioridad de transformar los procesos de medición del GE partiendo de modelos que contemplen las necesidades, demandas, expectativas y valoraciones expresadas por los propios destinatarios de las prestaciones.

Los destinatarios -usuarios o no de las prestaciones- deberían ser considerados como una fuente de información fundamental para la definición, puesta en marcha, ejecución, medición, monitoreo y evaluación de las prestaciones de GE. Los destinatarios usuarios darán cuenta de aspectos directamente implicados en las prestaciones; por ejemplo: usabilidad, calidad percibida, disponibilidad y utilidad. Los destinatarios no usuarios proporcionarán valiosos elementos de juicio acerca de las limitaciones, dificultades, desconfianzas, temores y resistencias que determinan que no sean usuarios.

Estos elementos de juicio son fundamentales para aquellos gobiernos que están realmente comprometidos por la universalización de las prestaciones a través de modelos multi-canal.

A los fines del relevamiento de datos de los propios destinatarios deberán desarrollarse metodologías, técnicas e instrumentos que resulten aplicables en distintos segmentos poblacionales para recoger la información que sirva tanto para la evaluación como para el posterior diseño e implementación.

BIBLIOGRAFÍA
CEPAL (2007): “Modelo multi-dimensional de medición del gobierno electrónico para América Latina y el Caribe” Realizado por: Ramón Gil-García y Luis Felipe Luna Reyes, junto a Hernán Moreno Escobar a requerimiento de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL, en el marco de las actividades del proyecto CEPAL / Unión Europea: “@LIS” - Alianza para la Sociedad de la Información. Acción 1: Diálogo político y regulatorio entre América Latina y Europa. Mayo de 2007
http://www.eclac.org/ddpe/publicaciones/xml/6/28646/W124.pdf

CICAP (2007) Universidad de Costa Rica. Facultad de Ciencias Económicas. Escuela de Administración Pública. Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública. Gobierno Digital en Costa Rica. Trabajo realizado por Rene-Pierre Bondu Mayer, Adriana Garrido Quesada, Miguel Fuentes Durán y Federico Chacón Loaiza.

CLAD (2007): Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, junio 2007, Pucón, Chile.
http://www.clad.org/documentos/declaraciones/cartagobelec.pdf/view

Tesoro, José Luis (2009/1): Las prestaciones de gobierno electrónico: ¿convite o servicio?, Febrero. Directorio del Estado, el Portal del Gobierno Electrónico, egov Newsletter ISSN: 1886-3361
http://www.gobiernoelectronico.org/node/6488

Tesoro, José Luis (2009/2): Formación universitaria en civismo para la sociedad de la información y el conocimiento, Julio. Directorio del Estado, el Portal del Gobierno Electrónico, egov Newsletter ISSN: 1886-3361
http://www.gobiernoelectronico.org/node/6499